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Aperfeiçoar políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro, produzindo
e disseminando conhecimento e assessorando o Estado em suas decisões estratégicas.
Abstrato
Este artigo descreve o desenvolvimento histórico e o perfil dos candidatos a Benefício em Dinheiro Contínuo (BPC), destinados a idosos pobres e pessoas com deficiência, que, desde 2009, utilizam critérios de elegibilidade com base na Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (CIF) da OMS e está alinhado com a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. O comportamento dos benefícios foi determinado a partir da análise dos coeficientes das subvenções gerais e extrajudiciais entre 1998 e 2014. O perfil foi estabelecido para os anos de 2010 e 2014 de acordo com a situação de aceitação, idade, sexo e componentes da CIF. O crescimento médio anual do coeficiente foi maior entre 2000 e 2010, antes da adoção do modelo de elegibilidade biopsicossocial, e o coeficiente de subvenções não judiciais aumentou até 2010, caindo depois. A relação de aceitação / rejeição dos adiamentos foi maior entre as crianças e entre as que enfrentam barreiras ambientais severas ou totais, limitações, restrições e alterações corporais. A implementação do modelo de avaliação biopsicossocial não causou um aumento na taxa de doações e os resultados evidenciam a necessidade de flexibilidade nos critérios de elegibilidade.
Palavras-chave
Classificação Internacional de Funcionalidade; Deficiência funcional e saúde; Avaliação de incapacidade; Proteção social; Vulnerabilidade social
Introdução
Este artigo tem como objetivo descrever o desenvolvimento histórico e o perfil dos solicitantes de benefícios em dinheiro da Continuos (BPC), que integram a política brasileira de proteção social.
O estabelecimento de sistemas de proteção social decorre de uma ação pública destinada a proteger a sociedade dos efeitos dos riscos clássicos que produzem dependência e insegurança: doença, velhice, incapacidade, desemprego e exclusão. Também foi reconhecido o papel dos sistemas de proteção social no desenvolvimento econômico, também um fator de estabilidade para países com sistemas melhorados 1 .
No Brasil, o BPC é um direito constitucional estabelecido no artigo 203, que prevê “a garantia de um salário mensal mínimo de benefício para a pessoa com deficiência e para o idoso que possa comprovar sua própria incapacidade de garantir sua própria sobrevivência ou ter esse direito. necessidades atendidas por sua própria família ”. É um benefício destinado a um segmento em situação de dependência e insegurança social.
No atual desenho institucional, o BPC integra a Proteção Social Básica do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), coordenada pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e voltada para a população em situação de vulnerabilidade social, entendida como decorrente da pobreza, privação. e / ou relacionamentos afetivos fracos 2 .
A elegibilidade para o BPC implica a avaliação de acordo com critérios de renda e características definidoras das populações-alvo: idade avançada ou incapacidade, que foram consideradas bastante restritivas em seus pontos de corte e revisadas ao longo dos anos nos regulamentos de benefícios, após mudanças nas políticas e regulamentos direcionado a esse público-alvo 3 . No entanto, essas mudanças referem-se apenas à idade e à caracterização da incapacidade, uma vez que o limite de renda permanece o mesmo desde o estabelecimento do benefício – renda familiar per capita mensal menor que ¼ do salário mínimo.
A idade mínima exigida para os idosos, inicialmente fixada em 70 anos, passou para 67 em 1998 e 65 em 2004. A caracterização da deficiência é muito mais complexa e controversa, principalmente à luz dos avanços na conceituação e garantia dos direitos sociais das pessoas. com deficiências.
Com relação ao desenho, a proposta de um novo paradigma para lidar com a deficiência foi realizada em nível internacional, inicialmente com a divulgação pela OMS da Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (CIF) 4 , publicada no Brasil em 2003 e incorporada em a promulgação da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, em 2006, em Nova York, aprovada e promulgada no Brasil com o status de Emenda Constitucional 5, com o Decreto Legislativo 186/2008 e o Decreto 6.949 / 2009 6 .
No contexto do BPC, a influência internacional se materializou na revisão do modelo de avaliação da incapacidade para acessar o benefício 7 . Até 1997, o subsídio baseava-se na avaliação e relatório emitido por um serviço do SUS ou INSS, tripulado por uma equipe multiprofissional. Em agosto de 1997, a avaliação passou a ser de responsabilidade exclusiva do INSS Medical Expertise. O acesso ao benefício exigido atendeu aos critérios de renda familiar per capita e caracterização da deficiência, entendida como incapacidade de trabalhar e viver de forma independente. Os critérios para concessão e revisão do BPC permaneceram efetivamente norteados pela concepção biomédica até 2009 3 , 8 , 9 .
O novo paradigma foi estabelecido pelo Decreto nº 6.214 / 2007, estabelecendo novos critérios de elegibilidade. A Portaria Conjunta MDS / INSS N ° 1/2009 10 estabelece as ferramentas e os critérios para a avaliação biopsicossocial da incapacidade de acessar PCB, baseada no modelo biopsicossocial da CIF e em conformidade com a Convenção da ONU. Em seguida, a avaliação foi realizada por assistentes sociais e médicos especialistas do INSS. A segunda versão dos instrumentos de avaliação da deficiência foi implementada em 2011 11 e a terceira versão em 2015 12 .
Há uma mudança profunda no conceito de deficiência representado pelo modelo biopsicossocial proposto pela CIF e pela Convenção da ONU e sua incorporação no modelo de elegibilidade de benefícios foi um avanço sem precedentes na história da proteção social e das políticas públicas voltadas para pessoas com deficiência em situação de vulnerabilidade social no país.
Porém, discriminação, invisibilidade e desigualdade ainda persistem 6 , 13 . Tomemos, por exemplo, diferenças na situação de pobreza e exclusão social que marcam pessoas com algum tipo de deficiência identificada no censo de 2010 14 em relação à população em geral. Entre os maiores de 15 anos, 61% não possuíam escolaridade ou ensino fundamental completo. Quanto mais graves forem as deficiências, mais importante será a exclusão. Entre as pessoas com deficiência total ou grave acima de 10 anos de ocupação, 14% não tinham renda e 42% ganhavam até um salário mínimo, enquanto para as pessoas com deficiência, esses números eram 6% e 31%, respectivamente.
A situação de pobreza e exclusão evidenciada por dados nacionais ressalta a importância de benefícios sociais não contributivos, como o BPC, associados às políticas de inclusão social. Apesar da relevância do benefício como componente de proteção básica brasileiro, os critérios de elegibilidade têm sido repetidamente questionados, uma vez que a adoção de um limite de renda tão restrito dificulta o acesso de uma parcela significativa da população em situação de pobreza 3 .
O crescente fenômeno da judicialização da concessão de benefícios 3 , 15 – 17 evidenciou a necessidade de revisar os critérios para a caracterização da dependência e vulnerabilidade, principalmente considerando os impactos do envelhecimento e da incapacidade no orçamento familiar. Esses gastos, denominados “gastos catastróficos” na literatura, aumentam ou aprofundam o risco de pobreza para todo o grupo familiar 3 . Em 2015, 30% dos benefícios foram concedidos em juízo, de acordo com dados reportados pelo National Welfare Office (MDS) 18 .
De fato, dois movimentos foram decisivos para os níveis de acesso ao BPC desde o seu início: a tendência da regulação dos critérios de idade e incapacidade e a ação do judiciário, identificando lacunas protetoras na fraca garantia de acesso ao BPC para idosos e pessoas com deficiência 3 .
Considerando a adoção do modelo de elegibilidade biopsicossocial a partir de 2009, os resultados deste artigo discutidos à luz da literatura produzida sobre o tema são apresentados em três seções. No primeiro, é examinado o modelo de avaliação de pessoas com deficiência para o acesso ao BPC; no segundo, buscamos identificar possíveis mudanças no ritmo de concessão de novos benefícios, avaliando a tendência entre 1998 e 2014; e, na parte final, é descrito o perfil das pessoas com deficiência que solicitam BPC na validade do novo modelo de avaliação.
Métodos
Este é um estudo observacional, descritivo, com base em dados secundários. Considerando que a avaliação pela concessão do BPC passou a ser de responsabilidade exclusiva do INSS em agosto de 1997, o comportamento dos benefícios foi determinado no período de 1998 a 2014, com base na análise do coeficiente de benefícios concedidos às pessoas com deficiência (PwD ) na população de 0 a 64 anos (por 10.000 habitantes), correspondente à entrada de novos benefícios no sistema de seguridade social ( http://www1.previdencia.gov.br/aeps2006/15_01_01_02_01.asp ).
No numerador do coeficiente, foi utilizado o número de benefícios concedidos às pessoas com deficiência fornecidos pelo DATAPREV no Banco de Dados Históricos da Seguridade Social, conhecido como “Apoio às Pessoas com Deficiência” 19 . A população de zero a 64 anos, estimada pela Fundação IBGE ( http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/deftohtm.exe?ibge/cnv/poptbr.def ) foi considerada como denominador. Utilizando a mesma fórmula e excluindo do numerador os benefícios concedidos judicialmente 20, também foi calculado o coeficiente de subvenções não judiciais para o período de 2004 a 2014. A população acima de 65 anos foi desconsiderada, pois era elegível ao BPC para idosos, e o número de bolsas para pessoas com deficiência nessa faixa etária era inexistente ou residual.
Inicialmente, foi realizada uma análise descritiva do comportamento dos coeficientes de subvenção durante o período do estudo. A análise de tendências foi realizada por meio do programa de acesso gratuito do programa Join Cancer Regression do National Cancer Institute 21 , versão 4.4.0.0, de 4 de janeiro de 2017.
A análise do ponto de junção foi desenvolvida de acordo com o método de regressão linear segmentada, com pontos de inflexão estimados, a fim de determinar se essas e as tendências estimadas são estatisticamente significativas. A análise do ponto de junção identifica o momento das mudanças de tendência (pontos de inflexão) e calcula a Mudança percentual anual (APC) em cada segmento de tendência, com um intervalo de confiança de 95% (IC). Os valores da APC podem variar de menos a mais infinito (números negativos refletindo uma tendência decrescente e positiva, uma tendência crescente), com zero sendo equivalente à falta de tendência.
O perfil de diferimento foi analisado durante a validade do novo modelo de avaliação da pessoa com deficiência para 2010 e 2014, inteiramente sob a validade de uma única versão da ferramenta de avaliação, considerando a proporção de diferimentos por idade, componentes da CIF e sexo , sendo este último analisado apenas para 2014 devido à grande proporção de registros ignorados em 2010.
Os componentes da CIF – barreiras aos fatores ambientais, alteração das funções corporais e atividades e participação limitadas e restritas – foram considerados de acordo com os resultados da avaliação social e médica, expressos por meio de qualificadores que variam de nenhum a total, conforme a medida proposta pela classificação.
O índice de diferimento foi calculado dividindo o número de benefícios concedidos pelo número de benefícios negados e multiplicando o resultado por 100.
As informações sobre o perfil de diferimento foram obtidas de forma estruturada no projeto de pesquisa “Políticas Públicas Aprimoradas para Pessoas com Funcionalidade Reduzida – Pessoas com Deficiência e Idosos”, com base nos dados fornecidos pelo MDS. Nesse caso, apenas os benefícios com avaliação médica e social completa foram incluídos na análise. Algumas diferenças são observadas no número de registros de benefícios concedidos (no Banco de Dados Histórico da Seguridade Social) e diferidos (com base estruturada pelo referido projeto de pesquisa). Eles provavelmente se devem a diferenças na atualização dos bancos de dados existentes nas duas fontes. De 2010 a 2014, a menor diferença (0,8%) foi observada em 2010 e a maior (4,9%) em 2012.
Um comitê de ética em pesquisa do Brasil aprovou o estudo.
O modelo de avaliação biopsicossocial da incapacidade para acesso ao BPC
Nos termos de seu regulamento, o BPC foi implementado pela Lei Orgânica do Bem-Estar Social (LOAS), Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, com alterações significativas feitas pelas Leis nº 12.435, de 6 de julho de 2011 e nº 12.470, de 31 de agosto de 2011. O Regulamento foi promulgado pelo Decreto nº 6.214 / 2007 e alterações posteriores, sendo o mais recente o Decreto nº 8.805, de julho de 2016.
O modelo de avaliação biopsicossocial para elegibilidade ao BPC entrou em vigor em agosto de 2009, como resultado do trabalho de um grupo multiprofissional e multissetorial, estabelecido para alinhar os critérios de elegibilidade adotados na época com o conceito de deficiência proposto pelo marco internacional – trabalha 22 . Foi desenvolvido com base na CIF e em conformidade com a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência.
O modelo biopsicossocial apresentado pela CIF / OMS transcende as mudanças corporais, com foco na interação entre os diversos âmbitos da saúde (biológica, individual e social) 4 , 23 . Diferentes graus de funcionalidade e incapacidade decorrem da interação entre uma condição de saúde (doença, trauma e lesão) e fatores de contexto (fatores ambientais e pessoais). A incapacidade e a funcionalidade total são dois extremos de um continuum, no qual os indivíduos são posicionados dinamicamente – que mudam devido à idade ou a eventos específicos que ocorrem ao longo da vida, produzindo situações permanentes ou temporárias, de acordo com o resultado concreto da interação entre seus indivíduos físicos. e condições psicológicas e seu ambiente circundante.
De acordo com a perspectiva biopsicossocial, a deficiência nasce de contextos sociais específicos e é definida pelas barreiras enfrentadas pelos indivíduos na realização de tarefas diárias básicas ou mais complexas, necessárias para uma vida independente. É importante enfatizar que esta é uma abordagem aplicável a uma ampla gama de situações e condições agudas e crônicas de saúde, em interação com o ambiente, não restrita a perdas estruturais ou funções tradicionalmente consideradas como deficiências.
A Convenção da ONU, resultado da participação de governos, instituições civis e pessoas com deficiência em todo o mundo, reconhece que a deficiência é um conceito em evolução e conceitua “pessoas com deficiência”, formalizando o termo. Na versão em português do Brasil, as pessoas com deficiência incluem aquelas com “deficiências sensoriais físicas, mentais, intelectuais ou sensoriais de longo prazo, que em interação com as várias barreiras impedem sua participação plena e efetiva na sociedade, em condições iguais às de outras pessoas” 24 .
No Brasil, o conceito estabelecido pela Convenção é explicitamente adotado no marco regulatório do BPC e, desde 2009, o modelo de avaliação de elegibilidade de benefícios inclui duas etapas: 1) avaliação da renda familiar declarada, a partir do registro, por técnico ou analista de previdência social, em um sistema de registro específico; 2) avaliação da incapacidade realizada pelo assistente social e médico especialista.
A avaliação da incapacidade é baseada na Ferramenta Médico-Especialista e em Avaliação de Incapacidade Social para Acesso ao BPC, organizada em componentes, domínios e unidades de classificação selecionadas na CIF, em duas modalidades: para menores de 16 anos e para maiores de 16 anos. Médicos especialistas avaliam 18 domínios, relacionados a alterações nas funções corporais e limitações e restrições relacionadas a aspectos médicos. Os assistentes sociais avaliam nove domínios relacionados às barreiras e limitações ambientais e restrições relacionadas ao contexto social.
O resultado da avaliação produz um qualificador final para cada um dos três componentes da ferramenta, quantificando a intensidade das barreiras ambientais, as limitações e restrições às atividades e participação e alterações nas funções / estruturas corporais, em cinco níveis: nenhum, leve, moderado, grave ou total.
O resultado da avaliação e a indicação resultante do diferimento se baseiam na combinação dos qualificadores finais dos três componentes. Os fatores ambientais, desde que se qualifiquem como barreiras severas ou totais, são decisivos para conceder apenas em uma situação, quando as Funções e Atividades Corporais e a Participação são limítrofes, ou seja, qualificadas como moderadas.
As restantes combinações, com os respectivos resultados de diferimento, são sistematizadas em Quadro 1 .
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Quadro 1
Matriz de combinações entre os resultados da avaliação social e médico-especialista da pessoa com deficiência, segundo modelo biopsicossocial de avaliação para o BPC.
Considerando o exposto, vale ressaltar dois aspectos referentes ao atual modelo de avaliação de incapacidade para acesso ao BPC: 1) somente candidatos com alterações corporais e limitações e restrições de longo prazo moderadas ou graves são elegíveis para benefício; 2) apesar da introdução da avaliação social no modelo, o resultado da avaliação médico-especialista tem maior peso no resultado final.
As controvérsias do modelo apontam para a preponderância da avaliação médica e a restrição de doações devido a impedimentos a longo prazo. Silva e Diniz 9 chamam a atenção para a redação atual do LOAS que excluía a exigência de falta de capacidade de vida independente e trabalho existente na redação original do dispositivo, alinhando-o com a linguagem contemporânea da Convenção, mas revertendo o significado positivo mudança, qualificando o impedimento de longo prazo com a exigência de produzir efeitos por dois anos. Eles argumentam, com razão, que o texto da Convenção e, portanto, da Constituição Federal não reduz os direitos fundamentais à duração dos impedimentos corporais.
De fato, indivíduos socialmente vulneráveis que, devido a uma mudança temporária no seu estado de saúde, não podem atender às suas necessidades básicas 25 , podem ser qualificados com deficiências temporárias, deve-se notar, na concepção ampliada da CIF. Uma vez que não são cobertos pelo seguro social (contributivo), não são cobertos pelo BPC e permanecem sem proteção social.
O acesso expandido a esse segmento pode ser alcançado substituindo a fixação de dois anos por uma avaliação da duração do impedimento por médicos especialistas e assistentes sociais, com base nas necessidades individuais dos candidatos, com previsão de reavaliação de acordo com o prazo estipulado em cada caso ou cessação automática do benefício em situações com termos previsíveis.
Vale ressaltar que, conforme destacado pelo Relatório Mundial sobre Deficiência, além dos benefícios temporários de assistência social, maior flexibilidade nos pagamentos e opções para manter os benefícios em espera enquanto as pessoas entram no mercado de trabalho pode ter efeitos positivos na empregabilidade das pessoas com deficiência por fazer com que, ao mesmo tempo, sintam-se encorajados a trabalhar e seguros porque sabem que ainda podem usar o benefício 26 se não tiverem sucesso.
O modelo biopsicossocial e a concessão de benefícios: a tendência de 1998-2014
O coeficiente de subvenção variou de 8,7 a 11,4 no período 1998-2010. De 2010 a 2014, o coeficiente diminuiu para 9,8 em 2014 após um pequeno aumento em 2013 (Tabela 1 )
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Tabela 1
Evolução do coeficiente total e extrajudicial (por 10.000 habitantes) do Programa de Assistência Social (BPC) no Brasil, de 1998 a 2014.
O novo modelo de avaliação da deficiência entrou em vigor no segundo semestre de 2009. O método do ponto de junção (figura 1) revelou uma tendência significativa de aumento do coeficiente de subvenção de 1998 a 2004, a uma taxa anual de 2,84%. Um modelo alternativo, que toma os anos de 2000 e 2010 como pontos de inflexão, revelou que, quando o modelo de avaliação de incapacidade médica estava sob responsabilidade exclusiva dos médicos especialistas do INSS, foi relatado um declínio anual não significativo de 14,67% no primeiros dois anos da série – que pode ter sido devido à eliminação da concessão com base em relatório emitido por um serviço do SUS – seguido por um aumento anual significativo de 5,26% até 2010. A tendência de aumento parece ter revertido no últimos quatro anos da série, após, portanto, a adoção do novo modelo, uma vez que o coeficiente apresentou um ligeiro declínio anual (não significativo) de 1,53% em relação ao pico máximo de 2010,
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Figura 1
Coeficiente de doações por 10.000 habitantes observado e esperado pelo método do ponto de junção e taxa de variação anual, por segmento de tempo. Brasil, 1998 a 2014.
Λ Indica variação percentual anual (APC) diferente de zero (α = 0,05).
Benefícios concedidos judicialmente (A Tabela 1 ) aumentou constantemente entre 2004 e 2014, quando a proporção de subvenções judiciais excedeu 24%. A tendência para a judicialização das políticas tem forte impacto nos níveis de doações, o que é evidente a partir do coeficiente de doações não judiciais, que mostraram tendências inversas, mas não significativas, antes e depois de 2010: aumento anual de 4,21% de 2004 para 2010 e queda anual de 3,58% de 2010 a 2014, uma diminuição relativamente maior do que a mostrada pelas doações gerais (Figura 2 ).
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Figura 2
Coeficiente de doações não judiciais por 10.000 habitantes observados e esperados pelo método do ponto de junção e taxa de variação anual, por segmento de tempo. Brasil, 1998 a 2014.
Λ Indica variação percentual anual (APC) diferente de zero (α = 0,05).
Os resultados indicam que a taxa de concessão de benefícios não aumentou com a incorporação dos critérios de elegibilidade social. Pelo contrário, a implementação do novo modelo foi seguida de estabilização e ligeiro declínio no coeficiente de beneficiários. No entanto, são necessários mais alguns anos de observação da série para confirmar se 2010 foi um ponto de virada significativo na concessão de benefícios ou não.
Não foram encontrados estudos sobre os efeitos do novo modelo de avaliação nos subsídios do BPC para pessoas com deficiência. No entanto, Santos 27 chama a atenção para o marco da adoção de uma perspectiva biopsicossocial na avaliação do BPC, uma das primeiras políticas a adotar na íntegra o conceito de pessoas com deficiência na Convenção de 2006.
Por outro lado, um dos objetivos do BPC é combater a pobreza no segmento atendido 28 – 30 e, há alguns anos, estudos apontam seus efeitos sobre a desigualdade. Soares et al. 30 avaliaram a PNAD de 2004 e concluíram que o benefício é alto o suficiente para remover um número significativo de famílias da pobreza. Vianna e Teixeira 29 , por outro lado, em um estudo sobre o papel dos benefícios não contributivos na luta contra a pobreza em 2005, argumentam que, embora o número de benefícios cresça anualmente, eles ainda ficam aquém do que parecia necessário para lidar com pobreza. O problema estaria, portanto, na cobertura alcançada pela política.
Embora os resultados deste estudo mostrem um crescimento anual do coeficiente de benefícios, eles ainda não autorizam uma revisão das observações do autor. Apesar do desenvolvimento do desenho do conceito de deficiência e dos critérios de elegibilidade, o BPC pode não ser capaz de alcançar uma cobertura suficiente da população-alvo. No entanto, a falta de dados da população sobre o número de pessoas com deficiência pertencentes a famílias com renda per capita menor que ¼ salário mínimo – a população-alvo do programa – impossibilita uma avaliação conclusiva. Não obstante, o impacto do BPC está longe de ser insignificante. Em 2015, 4,2 milhões de brasileiros receberam dos cofres públicos um salário mínimo mensal, representando um total de R $ 39,6 bilhões injetados no mercado 20, que contribuíram efetivamente para reduzir a desigualdade ao longo dos anos 28 , 29 , 31 .
As doações judiciais ampliadas corroboram a avaliação de que o BPC não cumpriu seu papel na proteção social básica, excluindo porções significativas da população em situação de pobreza dos direitos sociais básicos. Silveira et al. 3 argumentam que a judicialização progressiva impõe uma deliberação normativa sobre a flexibilização das condições de concessão dos benefícios, pois amplia ainda mais a lacuna de desigualdade no acesso aos direitos, uma vez que sua implementação depende do acesso dos candidatos à justiça e da compreensão individual de cada juiz. ou tribunal sobre as situações específicas dos requerentes.
Os autores apontam que a decisão proferida em 2013 pelo Supremo Tribunal Federal, em relação ao critério de renda insuficiente para medir a vulnerabilidade dos solicitantes do BPC, ainda aguarda decisão. Apesar de suscitar uma discussão sobre novos critérios entre os órgãos gestores de benefícios, com base em conceitos de dependência e autonomia e considerando uma gama mais ampla de vulnerabilidades socioeconômicas, a mais recente ferramenta legal – Decreto nº 8.805 / 2016 – não aceitou a regra de flexibilidade de acesso para requerentes com renda superior a ¼ do salário mínimo, o que mantém incerteza jurídica para esses casos.
O padrão de diferimento do BPC na validade do modelo de avaliação médico-social
O padrão geral de diferimentos (A Tabela 2 ) revela uma proporção maior entre os homens – a proporção de diferimentos é 1,5 vezes maior que entre as mulheres – e entre os mais jovens, principalmente os menores de 1 ano de idade.
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Tabela 2
Distribuição proporcional dos requisitos do Programa de Benefícios Continuados em Dinheiro (BPC), por faixa etária, status e razão de diferimento – Brasil, 2010 e 2014.
É importante destacar a mudança no padrão observado em crianças menores de 1 ano: a taxa de diferimento aumentou 1,5 vezes em 2014 em comparação a 2010. Embora a possibilidade desse aumento significativo se deva a modificações na segunda versão do formulário, que aumentaram Nas chances de adiamento, esses achados indicam a necessidade de mais estudos, principalmente considerando possíveis sequelas devido ao zika vírus 3 , antes que a alteração do padrão de microcefalia no Brasil fosse caracterizada pelo Ministério da Saúde, ocorrido a partir de 2015 32 .
A análise do perfil do solicitante do BPC, considerando os componentes da CIF, contribui para desvendar como a dinâmica social e cultural mais ampla, em relação aos aspectos individuais, define uma situação de vulnerabilidade no campo da saúde, em uma abordagem que busca superar os riscos. práticas ancoradas e capturar interferência entre os múltiplos domínios envolvidos no processo saúde-doença 33 . Além disso, revela dificuldades enfrentadas tanto por aqueles cujo benefício foi diferido quanto pelos que foram rejeitados, e é fundamental, no caso deste último, orientar políticas direcionadas a um segmento não coberto pelo BPC.
Os principais fatores definidores do diferimento são as atividades limitadas e restritas e a participação e alterações das funções corporais. Entre os diferidos, prevalecem classificações severas ou totais e, no caso de demissões, as limitações e restrições são de menor intensidade e as alterações corporais são leves ou moderadas. Noventa a cem por cento dos candidatos com deficiências graves ou totais tiveram seus benefícios concedidos. Em 2014, o índice de diferimento diminuiu para aqueles com limitações e restrições mais severas. Por outro lado, a razão de diferimento aumentou para indivíduos com maiores alterações nas funções corporais.
Uma grande proporção de pessoas avaliadas enfrenta barreiras ambientais significativas. Embora existam diferenças no perfil dos diferidos e rejeitados, este é o componente em que as discrepâncias são menores: se barreiras moderadas são levadas em consideração, quase todos os candidatos experimentaram barreiras ambientais moderadas ou severas nos dois anos da série – cerca de 99 % dos diferidos e 96 a 97% dos rejeitados.
De acordo com a CIF, os fatores ambientais são externos aos indivíduos e têm influência positiva ou negativa em outros componentes: no desempenho como membro da sociedade (Participação), na capacidade de executar ações ou tarefas (Atividades) ou na função ou estrutura corporal . As barreiras ambientais são caracterizadas por dificuldades no acesso a produtos e tecnologias, ambientes não abrigados, falta de redes e relacionamentos de suporte, barreiras de atitude e dificuldades no acesso a serviços e políticas. Quanto mais importantes as barreiras, maior a dependência e a vulnerabilidade, levadas ao limite pela pobreza.
A associação entre pobreza, incapacidade e exclusão social é reconhecida na literatura internacional 34 . No Brasil, a Pesquisa Nacional de Saúde, cujos dados foram coletados em 2013, fornece algumas pistas importantes sobre a vulnerabilidade à qual as pessoas com doenças ou deficiências crônicas estão sujeitas, na concepção tradicional do termo. A prevalência de limitações de maior intensidade nas atividades regulares é maior entre os mais pobres, idosos, menos escolarizados e mulheres 35 . Como Cavalcante e Goldson 36enfatizar, as pessoas com deficiência são as mais pobres e continuarão correndo o risco de piorar a pobreza e sujeitas a piores prejuízos, a menos que sejam objeto de políticas públicas de proteção e inclusão social. Assim, é fundamental mobilizar agências governamentais e não-governamentais, grupos ativistas e famílias habilitadas e organizadas e pessoas com deficiência.
Final considerations
A implementação do modelo biopsicossocial para avaliação da incapacidade foi um avanço do conceito biológico em vigor até 2009. Sua adoção não inflou o coeficiente de subvenção do BPC, como mostrou a análise de tendências. Por outro lado, do ponto de vista da proteção social, o ritmo reduzido de doações após sua adoção, mais exacerbado ao considerar apenas as doações não judiciais, evidencia, como argumentado, a necessidade de relaxar os critérios de avaliação de dependência e vulnerabilidade, especialmente aqueles direcionados àqueles que ganhar mais de ¼ do salário mínimo, sob pena da política de reforçar as desigualdades em vez de minimizá-las.
O perfil dos candidatos destacou a vulnerabilidade a que estão sujeitos, principalmente considerando a grande proporção dos que enfrentam as mais severas barreiras ambientais, ressaltando, conforme discutido, a necessidade de estabelecer políticas públicas voltadas para segmentos não atendidos pelo BPC.
Consistente com o desenho do modelo implementado em 2009, a maior razão de diferimento foi encontrada entre aqueles que experimentaram barreiras ambientais, limitações, restrições e alterações corporais graves ou completas. Todos aqueles que foram considerados com limitações e restrições e alterações corporais menores ou inexistentes tiveram seus benefícios negados.
A falta de dados da população no segmento alvo da política é uma restrição do estudo. Durante a validade do novo modelo, as mudanças no padrão de adiamento entre candidatos com limitações e restrições severas ou totais, com alterações corporais graves ou totais e entre aqueles com menos de um ano de idade, bem como a maior proporção de adiamento observada nos homens, são aspectos a serem analisados em estudos específicos.
Este artigo também está disponível em áudio
Agradecimentos
Os dados sobre o perfil de diferimento foram produzidos no projeto Melhoria de Políticas Públicas para Pessoas com Funcionalidade Reduzida – Pessoas com Deficiência e Idosos (TED FIOCRUZ-MDS 02/2014 e Termo de Cooperação Técnico-Científica FIOCRUZ-FOG 50/2015). As opiniões, premissas e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente as opiniões do MDS.
Agradecemos a Nilson do Rosário Costa por sua cuidadosa revisão e sugestões para o texto.
Referências
1
Viana AL, Elias PE, Ibanez N, organizadores. Proteção Social. Dilemas e Desafios. São Paulo: Hucitec; 2005.
2
Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). Proteção Social Básica [Internet]. 2017 [acessado 2017 Mar 24]. Disponível em: http://www.mds.gov.br/suas/guia_protecao
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