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BENEFÍCIOS EM DINHEIRO PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA
NO BRASIL: UMA ANÁLISE DO BPC – PROGRAMA
CONTÍNUO DE BENEFÍCIOS EM DINHEIRO Marcelo Medeiros Debora Diniz Flávia Squinca Publicado originalmente pelo Ipea em agosto de 2006 como número 1184 da série Texto para Discussão.

DOCUMENTO DE DISCUSSÃO
O artigo apresenta uma análise do Programa de Benefício em Dinheiro Contínuo (BPC,
sigla em inglês para Benefício de Prestação Continuada),
transferência incondicional de dinheiro para idosos ou indivíduos extremamente pobres com deficiência. As
informações utilizadas na avaliação decorrem do estudo de decisões judiciais e leis
relacionadas ao programa desde a sua implementação, uma análise baseada em questionários
aplicados a médicos especialistas, entrevistas com os gerentes do programa e uma
revisão de estudos pré-existentes sobre BPC. Para contribuir com a
gestão do programa, bem como com melhorias ou mesmo implementação de
programas similares em outros países, o estudo fornece algumas recomendações sobre
o desenho, operação e avaliações futuras do programa.
Palavras-chave: BPC, Incapacidade, Transferências em dinheiro, Benefícios em dinheiro, Assistência social
AGRADECIMENTOS
Agradecemos muito ao grande número de pessoas que ajudaram na preparação do
relatório. Agradecemos especialmente a Deusina Cruz, Raimundo Souza, Maria J. Freitas, Fabio
Veras, Kathy Lindert, Benedicte Briere, Rosangela Bieler, Franck James, Camila
Potyara, Associação Nacional de Médicos Especialistas e membros do grupo interministerial pela revisão do BPC critérios operacionais. A pesquisa contou com o
apoio de Fabiana Paranhos, Gracielle Ribeiro, Kátia Braga, Juliana Medeiros e
Layanna Melo. O Centro Internacional da Pobreza – PNUD, juntamente com a
Universidade de Brasília e Anis, foram responsáveis ​​pelos aspectos técnicos do
estudo. O financiamento para a pesquisa estava sob a coordenação do CNOTINFOR
www.cnotinfor.pt , que administrava o Fundo Fiduciário Português TF030624,
administrado pelo Banco Mundial para a implementação do projeto “Deficiência e
Desenvolvimento Inclusivo no Brasil”.

ipea 7
INTRODUÇÃO
O Programa de Benefício em Dinheiro Contínuo (BPC, sigla em inglês para Benefício de
Prestação Continuada) é uma transferência incondicional de dinheiro para idosos
ou indivíduos extremamente pobres com deficiência. Está em vigor no Brasil desde

  1. As transferências são feitas para idosos ou pessoas com uma deficiência grave, cuja
    renda familiar per capita é inferior a um quarto do salário mínimo
    (aproximadamente US $ 1 / dia em março de 2006). O valor da transferência é equivalente a
    um salário mínimo mensal (aproximadamente US $ 4 / dia).
    O benefício é independente das contribuições anteriores ao
    sistema de seguridade social e não está sujeito a nenhuma condicionalidade. Todos os indivíduos extremamente pobres acima de
    65 anos, com ou sem deficiência, têm direito ao benefício. No caso de
    indivíduos com deficiência não idosos, apenas aqueles muito pobres classificados como portadores de uma
    deficiência grave que dificulta sua vida e trabalho independentes podem receber o BPC.
    Os médicos especialistas realizam testes para avaliar a situação social do indivíduo em
    relação à sua deficiência. Os beneficiários do programa são reavaliados a cada dois
    anos para garantir que seu status não seja alterado.
    O objetivo deste estudo é analisar criticamente o desenho e a execução do
    Programa de Benefício Contínuo Contínuo, a fim de destacar lições que podem ser usadas
    para melhorar ou implementar programas similares em outros países, além de fazer
    sugestões para melhorar o programa brasileiro.
    A análise está particularmente centrada no tipo de benefícios relacionados à deficiência, com
    foco no regulamento relativo às definições de deficiência e sua eficácia
    implementação na operação do programa. A atenção especial dada às
    definições e sua implementação se deve ao fato de que esses aspectos compõem
    o eixo central de qualquer política voltada para a população com deficiência.
    As informações utilizadas nesta avaliação decorrem do estudo de decisões judiciais
    e leis relacionadas ao programa desde sua implementação, uma análise baseada em
    questionários aplicados a médicos especialistas que realizam parte da seleção de
    beneficiários, entrevistas com os gerentes do programa e outras pessoas diretamente
    relacionados à sua execução, bem como uma revisão de estudos preexistentes sobre o BPC.
    As diferentes seções deste relatório seguem um padrão semelhante. Cada seção
    corresponde a uma dimensão importante na operação do BPC e contém uma breve
    descrição dos objetivos, seguida de uma análise de aspectos positivos e negativos
    e, finalmente, sugestões de alternativas para melhor execução do programa.
    Algumas recomendações se referem a medidas dentro do escopo de ação dos
    gerentes de programa. Outros vão além de seu alcance e exigiriam mudanças na
    legislação atual. As recomendações dadas podem ser reunidas em dois grupos principais.
    O primeiro diz respeito a sugestões para melhorar o uso, organização, análise e
    disseminação das informações coletadas para executar o programa e o
    estabelecimento de um sistema sistemático de avaliação do BPC. O segundo refere-se a
    sugestões de mudanças nas ferramentas de avaliação das condições sociais e de incapacidade. A maioria
    das sugestões é simples e objetiva e muitas delas implicam baixos
    custos de implementação. No entanto, é claro que estas sugestões deve ser
    8 IPEA
    avaliados em termos de sua adequação por aqueles que têm um conhecimento mais profundo das
    limitações enfrentadas no processo de administração de um programa de tão grandes
    proporções.
    Finalmente, dois comentários adicionais referentes à terminologia utilizada devem ser
    feitos. A primeira diz respeito ao termo programa em referência ao BPC e a segunda
    à terminologia usada para identificar a população que experimenta alguma forma de
    incapacidade. A rigor, o BPC não é precisamente um ‘programa’, uma vez que a
    definição de sua base jurídica vai além do domínio do poder executivo do
    governo. No entanto, para fins de simplificação, o termo ‘programa’ será
    aplicado ao BPC. No que diz respeito à deficiência, existe alguma controvérsia sobre a
    terminologia correta a ser usada quando se refere a pessoas e populações. Julgando que
    tal controvérsia é irrelevante, usaremos os termos desabilitado, pessoa deficiente e
    pessoa com deficiência indiscriminadamente.
    METODOLOGIA A
    análise do Benefício de Caixa Contínuo (BPC) foi baseada em evidências das
    seis fontes a seguir: 1. Uma compilação de todos os regulamentos normativos (regras operacionais
    e instruções) relativas ao programa; 2. Um questionário aplicado a uma amostra de
    médicos especialistas encarregados de selecionar os beneficiários; 3. A cobrança de todos os projetos de lei em
    transição no Congresso Nacional relacionados ao BPC; 4. Entrevistas com os gerentes
    do BPC com base em um questionário padrão; 5. Entrevistas padronizadas com membros
    do grupo de trabalho interministerial encarregado de revisar os critérios de seleção dos
    beneficiários; 6. Análise de avaliações anteriores do BPC.
    A coleção de normas normativas sobre o BPC incluiu: referências a direitos sociais
    na Constituição Federal, princípios normativos e organizacionais de seguridade social
    e referências a assistência à população com deficiência no Brasil; suplementar
    legislação que regulamenta a assistência social, incluindo a Lei de Assistência Social (LOAS
    Lei Orgânica da Assistência Social); toda a legislação ordinária – incluindo a revogada por
    leis posteriores – que durante a sua existência estava relacionada direta ou indiretamente ao BPC; todos os
    decretos da mesma natureza e validade; e todas as resoluções, orientações normativas
    e ordens de serviço do Conade (Conselho Nacional de Pessoas com
    Deficiência) e INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social) que a qualquer momento
    estabelecem definições ou procedimentos para o funcionamento do BPC.
    A aplicação de questionários a especialistas médicos encarregados de selecionar os
    beneficiários foi baseada em uma amostra incidental de 16% de aproximadamente 3 mil
    especialistas trabalhando em todas as regiões do país. Se essa fosse uma amostra aleatória da
    população, o erro amostral seria em torno de 0,04. O foco principal do
    questionário foi avaliar a qualidade das instruções, formas e procedimentos
    relacionados aos critérios de elegibilidade adotados pelos médicos especialistas no processo de
    concessão do BPC às pessoas com deficiência, uma vez que o mecanismo de seleção de beneficiários
    é um dos eixos principais. de qualquer política focada.
    A aplicação de questionários enfrentou dois grandes obstáculos. Primeiro, restrições de
    natureza administrativa ao acesso a uma lista completa com as
    informações de identificação e contato dos médicos especialistas, o que permitiria a geração de um
    ipea 9
    amostra aleatória que poderia ser entrevistada por telefone. Segundo,
    ocorreu uma greve de longo prazo (aproximadamente 50 dias) durante o período da pesquisa, o que significou que um
    grande número de médicos não pôde ser contatado diretamente em seu local de trabalho.
    Devido a esses dois obstáculos, a alternativa foi aplicar um questionário eletrônico,
    distribuído por e-mail, a um grupo de aproximadamente 90% dos 3 mil especialistas
    da lista obtida na Associação Nacional de Médicos Especialistas, interrompendo o
    processo de coleta. quando as respostas atingiram 16% da população total de especialistas.
    No Congresso Nacional, todos os projetos de lei relacionados ao BPC ou qualquer projeto de lei que propusesse
    foi coletada uma forma de definição de deficiência em termos legais (uma lista completa é fornecida na
    seção de referências). As contas em transição no Congresso foram coletadas, independentemente
    da etapa do processo. O conteúdo de tais projetos foi analisado e classificado em
    categorias, cujo foco principal era o critério de elegibilidade ao programa.
    O corpo dos gerentes de programas do BPC no Governo Federal e os
    membros do grupo de trabalho encarregado de revisar os procedimentos para operar o BPC
    foram entrevistados usando um questionário padrão, cujo objetivo era obter
    informações sobre o funcionamento real de todas as etapas e fatores envolvendo BPC:
    gestão; Operação; elaboração de políticas para implementar o benefício; seleção de
    critérios de elegibilidade; definição de população alvo; perfil dos profissionais responsáveis
    pelas avaliações médicas e sociais; estratégias para informar a
    população idosa e deficiente sobre a existência e acesso ao benefício; financiamento; concessão, processo de reavaliação e papéis de agências governamentais. Entre os profissionais
    mencionados estão: gerentes de programas do INSS e do MDS (Ministério do
    Desenvolvimento Social), assistentes sociais, médicos especialistas e
    supervisores de inspeção médica .
    Todas as avaliações e relatórios preexistentes sobre a operação do BPC foram revisados ​​como
    bem. Além disso, também foram analisados documentos de treinamento, formulários de inscrição e ferramentas para a seleção de
    beneficiários (formulários de avaliação) utilizados desde o início do programa
    . TRANSFERÊNCIAS
    DE PROJETO E OPERAÇÃO As
    transferências em
    dinheiro do BPC são feitas mensalmente, usando o sistema bancário regular.
    Algumas agências bancárias operam em agências dos correios, loterias e
    estabelecimentos comerciais , o que aumenta substancialmente o número de locais que oferecem
    benefícios em dinheiro . Cada beneficiário possui um cartão magnético para sacar o dinheiro. Quando os
    beneficiários não conseguem receber o benefício pessoalmente, outra pessoa pode ser
    autorizada a recebê-lo.
    O valor do benefício em dinheiro mensal é de um salário mínimo (R $ 300, US $ 125
    em dezembro de 2005), montante seis vezes superior ao pagamento básico do conhecido programa Bolsa Família. O valor do salário mínimo varia de ano
    para ano e sua definição é fortemente afetada por decisões de natureza política. Grosso
    modo, o salário mínimo no Brasil é determinado levando em consideração não apenas
    o funcionamento do mercado de trabalho, mas também o sistema de pensões; o salário mínimo de
    10 ipea
    é usado como base para a maior parte do sistema de pensões e qualquer alteração em seu valor
    tem implicações diretas no orçamento fiscal.
    Apesar de as pensões no Brasil serem tributadas, os benefícios em dinheiro do BPC não são
    sujeito a qualquer tipo de tributação direta. Obviamente, a tributação indireta (como
    impostos sobre o valor agregado na compra de bens e serviços) normalmente se aplica, quando não
    isenta por outras razões.
    BENEFÍCIO INDIVIDUALIZADO O
    BPC não é um benefício familiar. É um benefício individualizado que leva em
    consideração as características dos indivíduos e de suas famílias. Isso tem algumas
    implicações do ponto de vista jurídico; entre eles, o fato de que até recentemente os
    beneficiários do BPC não podiam acumular nenhum outro benefício em dinheiro com políticas públicas,
    mas suas famílias podiam fazê-lo. Por outro lado, como o benefício é alocado ao
    indivíduo, outros membros da família (como cuidadores) não têm direito a nenhum benefício.
    forma especial de proteção pelas políticas sociais1.
    Na prática, até recentemente, o BPC era direcionado a famílias que não tinham outra forma
    de proteção social contra a privação de renda; uma família raramente conseguia
    acumular benefícios, já que um aumento na renda familiar causado por outro benefício
    tendia a elevar a renda familiar acima do limite de segmentação. Isso mudou em
    2003, após a aprovação do Estatuto do Idoso (o equivalente a uma
    Lei de Proteção ao Idoso ), que afirma que o valor dos pagamentos de assistência social recebidos
    por outros membros idosos da família não deve ser levado em consideração no por
    cálculos de renda capita de BPC. Atualmente, quatro projetos de lei foram apresentados ao
    Congresso Nacional estendendo o mesmo direito às pessoas com deficiência. Se aprovada, isso
    será de extrema importância para as famílias em que a deficiência afeta mais de um
    membro (deficiências de origem genética, por exemplo).
    Como a maioria dos direitos de proteção social no Brasil – incluindo o BPC – é
    individualizada, não há programas que também protejam os cuidadores familiares. O cuidado,
    realizado principalmente por mulheres, é uma atividade que pode afetar negativamente a
    participação no mercado de trabalho e os direitos sociais que dependem dessa participação,
    como pensões e outras formas de seguridade social. Atualmente, existe um projeto de lei perante
    o Congresso Nacional que propõe o pagamento da mesma quantia que o BPC (um
    salário mínimo) aos cuidadores de pessoas tetraplégicas. Independentemente da
    conveniência e viabilidade fiscal de tal política, não faz sentido limitar qualquer
    benefício aos cuidadores de pessoas com uma deficiência específica e esse tipo de proposta
    seria mais justo se fosse direcionado a todos os cuidadores de pessoas que possam exigir
    atividade de cuidados intensivos.
    TARGETING O
    BPC é direcionado a uma população muito específica, pessoas com mais de 65 anos de idade que não
    trabalham ou pessoas com deficiência que não são capazes de trabalhar e viver uma vida independente,
  2. Um projeto de lei em consideração no Congresso Nacional propõe que, em caso de morte do beneficiário do BPC,
    o benefício seja herdado pelo cônjuge; no entanto, há poucas chances de que esse projeto seja aprovado e
    se torne uma lei.
    ipea 11
    ambos vivendo com uma renda familiar per capita inferior a 25% do valor do
    salário mínimo (abaixo de US $ 1 / dia em dezembro de 2005). A prova da idade é simples de
    determinar e é encontrada por meio de qualquer registro oficial ou outra evidência da idade; a
    condição de incapacidade grave é avaliada em exames clínicos e a renda familiar
    é analisada por um questionário. A cada dois anos, os beneficiários estão sujeitos a uma reavaliação de seu status.
    Limiar de renda
    A renda familiar per capita é avaliada por meio de um questionário que coleta
    informações sobre o status ocupacional dos membros da família e a renda declarada
    de todas as fontes de cada membro. Família, em termos do programa, significa
    família do agregado familiar, mas devido a razões não justificadas, o programa utiliza um
    conceito de seguridade social da família e calcula a renda per capita levando em consideração apenas
    os membros da família que seriam considerados parentes próximos para fins de seguridade social ,
    ou seja, pais, filhos, irmãos e irmãs e outras pessoas com menos de 21 anos e que não
    trabalham ou que adultos não são capazes de trabalhar. Para os indivíduos que vivem em instituições, suas
    famílias serão as famílias das quais são economicamente dependentes. Se tal
    famílias não existem, o indivíduo é tratado como uma família unipessoal.
    Embora leve em consideração as características da família para decidir a elegibilidade, o BPC é
    um benefício individual, mas diferente dos benefícios da seguridade social, não pode ser
    transmitido a outras pessoas, pois as aposentadorias podem ser transmitidas aos familiares. Portanto,
    não há justificativa clara para usar uma definição de família de seguridade social no
    programa, particularmente uma que possa permitir distorções, como um beneficiário mais velho que
    mora na casa de um casal adulto rico. Os gerentes de programa estão cientes disso e as
    medidas para corrigir essa distorção já estavam sendo tomadas.
    Não existe um protocolo padronizado para testar a confiabilidade dos dados declarados.
    informações, mas isso não significa que a declaração de renda seja aceita
    sem verificação. Em muitos municípios, essas informações são coletadas por um
    assistente social do Conselho de Assistência Social local, que geralmente usa
    informações extras sobre o local e tipo de residência, serviços e bens duráveis ​​da
    família para determinar se a renda declarada é plausível ou não.
    O programa se beneficiaria de melhores ferramentas para definir os
    níveis de privação de renda e os gerentes do programa estão cientes disso e estão desenvolvendo um novo
    questionário que deve fornecer um método mais padronizado para testar os
    rendimentos declarados . Espera-se que este questionário esteja pronto para uso em 2006 e também
    fornecer informações para integrar o BPC a outras políticas sociais. Os
    gerentes do programa esperam que, com o novo questionário, os assistentes sociais também sejam capazes de
    identificar a necessidade de provisão para a família de serviços sociais que não sejam o BPC.
    Embora o limite de renda para definir o desenho básico do BPC tenha sido
    estabelecido por lei, é discutível que o limite utilizado não seja completamente consistente
    com os objetivos da política (Oliveira, 2004). Os critérios atuais foram utilizados por
    razões pragmáticas e permitiram a operação do programa até o momento, mas
    ainda há espaço para melhorias nas ferramentas utilizadas para selecionar os beneficiários.
    12 ipea
    O BPC visa atingir indivíduos em famílias que vivem em grave privação de bem-estar. Uma ‘linha de pobreza’ plana que não leva em consideração as características da família é
    claramente inadequada neste caso. Esse tipo de linha tende a tratar da mesma maneira as famílias
    que têm necessidades muito diferentes. Por exemplo, uma pessoa com deficiência com uma doença genética
    como a Doença de Huntington pode exigir um consumo calórico diário de 5.000
    cal / dia, uma quantidade muito maior do que as necessidades de outras pessoas. Se comparada a outras
    famílias, a família dessa pessoa tem custos adicionais com alimentos que devem ser atendidos para garantir a
    sobrevivência de um membro. Não seguir os padrões de consumo específicos exigidos por
    necessidades leva a uma estimativa incorreta do nível real de pobreza de uma família.
    Além disso, qualquer critério puramente monetário não leva em conta a
    disponibilidade de serviços públicos que, com um nível de renda tão baixo, diferenciam claramente
    os níveis de bem-estar das famílias, talvez até as diferenças de renda. Por
    exemplo, em algumas cidades o transporte público é gratuito para idosos e os
    serviços públicos de saúde são acessíveis sem custo, enquanto em outros lugares nenhum desses serviços está
    disponível. Finalmente, a idade e a incapacidade impõem vários custos extras de vida às famílias
    e esses custos variam de indivíduo para indivíduo, mas o método atual de
    determinar o limiar de elegibilidade simplesmente ignora esse fato.
    Não há solução definitiva para esses problemas. No entanto, todos eles estão de
    alguma forma relacionados ao fato de que receita, e não despesa, é a dimensão relevante
    para a seleção de beneficiários. O programa provavelmente obteria também usando
    informações sobre despesas (consumo) para definir os limiares de
    privação extrema . Se uma cesta de consumo mínimo fosse definida em termos de alimentação,
    moradia ou outros itens essenciais, e o nível de privação fosse observado em relação a essa
    cesta, idiossincrasias familiares, os efeitos dos custos extras de envelhecimento e incapacidade e
    os custos de compensação pela falta de serviços públicos (ou o efeito positivo de
    tê-los) seriam mais bem considerados no processo de triagem.
    Essa cesta mínima provavelmente teria que ser definida por
    decisões normativas . Embora isso seja uma característica da maioria das políticas de assistência social, é
    possível que nenhuma cesta esteja sujeita a consenso imediato. Não importa que tipo
    de debate comece com a proposta dessa cesta, a mudança nas despesas
    (consumo) provavelmente resultará em uma situação melhor do que a atual. Do
    ponto de vista institucional, quanto mais cedo o debate começar e
    for alcançado um acordo razoável , melhor, pois a implementação de um novo método de
    seleção de beneficiários dependerá de mudanças na legislação existente que serão
    difíceis de alcançar se houver estabilidade. solução não está de acordo.
    Há uma tendência crescente no valor do limite usado para rastrear os beneficiários.
    Um sinal disso é o fato de que pelo menos quinze projetos de lei em consideração no
    Congresso Nacional propõem limites mais altos para o BPC. Os níveis propostos variam de
    meio a três salários mínimos. Este último corresponde quase a uma universalização
    do programa, pois mais de dois terços da população brasileira vivem com renda
    per capita menor que isso.
    Além disso, alguns tribunais também entendem que o limite de renda atualmente
    usado é muito baixo. Restrições fiscais são a razão óbvia para usar um limite muito baixo. Se
    o orçamento de um programa é limitado, parece razoável manter o número de
    os beneficiários são baixos e beneficiam primeiro as pessoas mais carenciadas. No entanto, várias decisões judiciais recentes do
    ipea 13
    compreenderam que um limiar muito baixo violava os direitos sociais básicos
    e forçou a inclusão de beneficiários até o nível de metade do salário mínimo
    (cerca de US $ 2 / dia, dezembro de 2005).
    À medida que a jurisprudência se consolida, a tendência é que o direito seja concedido; as
    transferências do BPC serão estendidas aos idosos e pessoas com deficiência que vivem abaixo desse
    nível de renda mais alto. Embora isso pareça justo da perspectiva dos direitos sociais, o
    aumento dos limiares caso a caso não é a melhor solução do
    ponto de vista da equidade social . Elas envolvem todos os custos de um processo judicial para uma família muito pobre (geralmente
    não atendidas) e beneficiam algumas pessoas sem um critério uniforme. Seria melhor se
    os critérios de seleção do BPC fossem alterados para incluir candidatos que recebem até
    o nível de meio salário mínimo, como a jurisprudência parece reconhecer como um
    nível justo ou um limiar mais alto.
    Se o limite de elegibilidade for aumentado, ele também poderá ser desvinculado do
    salário mínimo. Embora existam argumentos razoáveis ​​para vincular o benefício ao
    salário mínimo (entre outros, a Constituição fornece uma base legal para isso), não
    há motivo aparente para vincular também os critérios de seleção às frações do salário
    mínimo. Na verdade, essa maneira de definir o limiar de elegibilidade impede o uso de
    limiares diferenciados de acordo com as características da família, local de residência, precisam
    compensar a falta de serviços públicos com consumo privado e assim por diante.
    Definição de Incapacidade, Incapacidade de Trabalhar e Viver
    uma Vida Independente
    Como no caso de conceitos como ‘saúde’, ‘educação’ ou mesmo ‘pobreza’, existem
    diferentes definições de deficiência. Obviamente, está relacionado a limitações em algumas
    habilidades, mas não há consenso sobre as habilidades relevantes, o nível de limitações
    e os determinantes dessas limitações.
    Listar as habilidades relevantes para definir a deficiência é principalmente uma
    questão normativa . A idéia de deficiência está frequentemente relacionada a limitações no que é considerado
    habilidades básicas para a vida social. Não é fácil afirmar quais habilidades são básicas para a vida social,
    mas geralmente se supõe que elas estejam relacionadas à mobilidade, uso de sentidos,
    comunicação, interação social e cognição. Além disso, também é frequentemente
    assumido que a incapacidade existe quando as limitações estão relacionadas a
    deficiências biológicas ; as pessoas que encontram dificuldades na comunicação escrita regular porque
    são analfabetas dificilmente serão consideradas deficientes, mas uma pessoa cega em um
    ambiente de comunicação visual certamente o fará.
    As habilidades não são igualmente distribuídas na população. Se a distribuição de
    habilidades relevantes (relevante para a definição do termo) for vista como um continuum,
    também pode falar de desigualdades em toda a população com relação à
    gravidade da incapacidade de cada pessoa. Definir o nível de habilidade abaixo do qual uma pessoa
    pode ser considerada desabilitada também depende de julgamentos de valor.
    Embora a maioria das definições de deficiência esteja relacionada a deficiências biológicas,
    deficiência e incapacidade são conceitos diferentes. Se a deficiência é entendida como o
    resultado da interação entre o indivíduo e o meio ambiente, é fácil ver
    que em um ambiente hostil uma pequena deficiência pode resultar em uma deficiência grave; a
    14 ipea
    mesma deficiência em um ambiente inclusivo pode implicar nenhuma deficiência em tudo. De
    Assim, pode-se concluir que podemos avaliar corretamente o nível de incapacidade que as
    pessoas experimentam apenas se tivermos informações sobre o ambiente em que vivem.
    Com base em diferentes visões das habilidades relevantes, níveis de limitações e seus
    determinantes, diferentes programas sociais podem use definições diferentes de deficiência.
    Isso não deve ser visto como um problema; desde que os programas sejam desejáveis
    do ponto de vista social, o que importa para cada programa é que as
    definições usadas sejam consistentes com seus objetivos. Portanto, a avaliação de um
    programa direcionado à população com deficiência exige uma análise dos
    objetivos do programa e a consistência entre esses objetivos e as definições utilizadas.
    Para o BPC, uma primeira definição de deficiência elegível formulada em 1995, era “uma
    condição devido a deficiências biológicas irreversíveis que resulta na incapacidade de
    trabalhar e viver uma vida independente”. Isso estreitou o que foi entendido por
    deficiência no debate político, mas na verdade a definição operacional de deficiência
    para o BPC usada hoje é ainda mais restrita. Depois de sofrer críticas,
    passou por um processo de revisão por uma força-tarefa que ainda não concluiu seu trabalho. Se
    alterada, a definição operacional de incapacidade do BPC provavelmente será inspirada
    na Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (ICFDH) de
    Organização Mundial da Saúde, refletindo a idéia de que a deficiência é o resultado de uma
    interação de deficiências e um ambiente social não inclusivo.
    É possível argumentar que a perda irreversível ou permanente é um conceito que não é
    coerente com os objetivos finais da política. Do ponto de vista dos direitos sociais, conforme
    definido na Constituição Brasileira de 1988, não há por que limitar a
    assistência social às pessoas com deficiência permanente pela mesma razão que seria
    inconcebível limitar qualquer política social aos ‘permanentemente pobres’ ou aos pobres. ‘permanentemente
    doente’. Em princípio, os direitos à assistência são definidos pelas necessidades; independentemente de como
    são definidos, os primeiros existem enquanto os segundos persistem.
    Parece que a idéia de comprometimento permanente é uma tentativa de diferenciar
    incapacidade de doença, onde a incapacidade, ao contrário da doença, é uma condição que
    não pode ser sujeita a tratamento ou, para ser claro, não está sujeita a cura. As razões
    para tal tentativa estão geralmente relacionadas à adesão ao chamado modelo médico de
    incapacidade, que não é totalmente consistente com a abordagem social à incapacidade de um
    programa como o BPC. A adoção da definição de impairment permanente exclui
    várias condições que, de outra forma, poderiam ser entendidas como deficiências que deveriam ser
    auxiliadas pelo BPC. Se o status de elegibilidade do BPC for revisado a cada dois anos, será
    seria mais coerente com as metas e o desenho do programa para
    incluir pelo menos deficiências que persistissem até a próxima rodada de reavaliações.
    A lista de deficiências permanentes elegíveis foi definida por lei em 1999 e
    exclui alguns tipos importantes de deficiências associadas à incapacidade. Basicamente, a
    lista de deficiências é limitada a severas limitações visuais e auditivas, tipos de
    paralisia física de origem neurológica, falta de membros e uma série não claramente definida de
    deficiências intelectuais manifestadas antes dos 18 anos de idade. Se as definições fossem
    seguidas estritamente , indivíduos com problemas neurológicos degenerativos, artrite,
    limitações circulatórias graves, HIV-AIDS sintomático, doenças renais e
    a esquizofrenia intermitente, para citar alguns, não seria elegível para o BPC, mesmo quando o
    ipea 15
    essas condições os impedem de funcionar, causam extrema dependência e resultam em
    extrema pobreza.
    Além disso, o que acontece na prática é que os médicos responsáveis ​​pelos
    exames do BPC já consideram algumas doenças crônicas como uma condição que torna uma
    pessoa elegível para o benefício. Por exemplo, a pesquisa realizada com esses oficiais
    mostra que 83% dos médicos examinadores veem um paciente em estágio avançado de infecção pelo HIVAIDS como elegível para o BPC e 28% deles também veem a
    insuficiência renal crônica como uma condição que torna uma pessoa elegível . O ponto em que esses resultados aumentam
    não se trata da aceitação ou não de doenças crônicas como motivo para eleger alguém
    , mas de como definir critérios claros para que todos os candidatos sejam tratados da
    mesma maneira no processo de seleção.
    Até o momento, há cinco projetos em tramitação no Congresso que propõem que o BPC
    seja estendido a pessoas com epilepsia, doença de Parkinson, HIV-AIDS,
    doenças graves e doenças crônicas. Além do fato de que cada uma dessas propostas trata
    apenas de uma pequena parte do problema, existe uma alta probabilidade de que o trabalho da
    força – tarefa que define a deficiência de acordo com o ICFDH da OMS seja
    concluído antes que essas leis sejam aprovadas e se tornem lei, o que , por sua vez, os tornará
    obsoletos.
    Se as regras forem seguidas rigorosamente, cada deficiência deve ser considerada
    separadamente, o que é incoerente com os princípios que motivam a existência do
    BPC. Embora a combinação de várias deficiências moderadas possa resultar em
    incapacidade grave, por padrão, a elegibilidade para o BPC ocorre apenas quando pelo menos uma
    deficiência é considerada grave, o que poderia resultar em uma
    exclusão sistemática indesejável daquela parte da população com os chamados “múltiplos deficiências ”, ou seja,
    deficiências associadas a múltiplas deficiências.
    No entanto, há evidências de que, até certo ponto, isso não está acontecendo, apesar das
    regras do programa. Os resultados acima mencionados da pesquisa com o
    os oficiais médicos do programa mostram que um paciente com insuficiência renal crônica seria
    considerado elegível por 28% dos médicos; se essa insuficiência fosse combinada com
    diabetes, a taxa de aprovação dobraria para 57% dos examinadores, e isso não
    seria causado pela presença de diabetes, mas pela combinação das duas condições.
    Os examinadores já ponderam de maneira diferente a existência de múltiplas deficiências; o que
    o programa poderia fazer é fornecer a eles melhores ferramentas para isso.
    O BPC usa uma definição de deficiência intelectual presente na lei de 1999 que
    estabelece a Política Nacional para Pessoas com Deficiência, que declara que
    a deficiência intelectual é o “funcionamento intelectual significativamente abaixo da média,
    se manifestou antes dos 18 anos e com limitações associadas a duas ou mais áreas
    de habilidades de adaptação, como comunicação, cuidados pessoais, habilidades sociais,
    funcionamento na comunidade, saúde e segurança, habilidades acadêmicas, lazer e
    trabalho ”. Não importa quão difícil seja definir adequadamente a deficiência intelectual, algumas
    mudanças nas definições atuais ajudariam a torná-la mais consistente com os
    objetivos da política.
    Primeiro, ele não faz muito sentido usar o desempenho intelectual médio como uma
    referência no caso do BPC, pela mesma razão que a linha de pobreza utilizada não é um
    16 ipea
    função do rendimento médio da população. Mesmo que o conceito de
    “Significativamente abaixo da média” poderia ser melhor definido – talvez usando algum tipo de
    teste padronizado – a distância das médias não é o método mais adequado
    para definir um limite. É comum confundir ‘média’ com ‘normalidade’, mas embora a
    média seja uma descrição de uma distribuição, normalidade é um termo com
    julgamentos implícitos de valores sobre padrões desejáveis. Não é possível dizer se essa confusão está
    por trás da lei de 1999, mas seria muito melhor para a política ter uma
    definição normativa clara de desempenho mínimo. Se o objetivo do BPC é ajudar pessoas
    incapazes de viver uma vida independente e incapaz de trabalhar, então os limites mínimos
    o desempenho intelectual deve ser estabelecido tendo isso
    em mente , e não o funcionamento médio .
    Em segundo lugar, a exigência de que as limitações intelectuais sejam manifestadas
    antes dos 18 anos de idade impede desnecessariamente as pessoas com deficiências graves de se
    beneficiarem do BPC. Como parte do sistema de assistência social, o BPC dificilmente poderia
    justificar a exclusão de pessoas que desenvolveram suas limitações intelectuais em
    qualquer idade. Nós apenas temos que imaginar como seria absurdo exigir que apenas as
    pessoas que sofreram incapacidade física antes da idade adulta pudessem se beneficiar do
    BPC para concluir, por analogia, que a regra não é consistente com os objetivos do
    programa. Como essa regra bloqueia, sem motivo aparente, o acesso aos direitos sociais das
    pessoas com problemas degenerativos, condições psiquiátricas que se desenvolvem somente após a
    maturidade ou perda de funções neurológicas devido a doenças infecciosas, para citar apenas
    alguns exemplos, não deve ser considerado como um critério de elegibilidade.
    Finalmente, o programa deve realmente reconsiderar o uso do critério
    “incapacidade de trabalhar e viver uma vida independente” para definir a elegibilidade. Isso pode ser
    um forte desestímulo à integração social por meio de trabalho ou outra atividade que
    contraria os objetivos da Política Nacional de Pessoas com Deficiência, uma vez que qualquer
    beneficiário que começar a trabalhar ou ter uma vida social independente
    perde automaticamente o benefício. Um projeto de lei que está sendo considerado no Congresso tem o objetivo de corrigir
    isso, estendendo o BPC a todos os que participam de programas de reabilitação ou
    têm o chamado emprego seletivo, ou seja, que estão no mercado de trabalho como resultado de qualquer
    política criada para promover o emprego de pessoas com deficiência.
    Além disso, é muito difícil definir “incapacidade para trabalhar” e ainda mais difícil
    definir “incapacidade para viver uma vida independente”, o que leva a decisões discricionárias
    sobre a escolha de quem deve ou não se beneficiar do BPC. Por um lado, muito
    poucos seres humanos não são biologicamente capazes de realizar algum tipo de trabalho e a maioria das
    pessoas com graves deficiências físicas e intelectuais é capaz de trabalhar.
    Atividades. Por outro lado, pessoas com deficiências moderadas frequentemente enfrentam sérias
    limitações, não devido a suas próprias deficiências corporais, mas como resultado de barreiras presentes
    no ambiente social. Portanto, definir ‘incapacidade para trabalhar’ requer mais
    compreensão dos mercados de trabalho locais do que conhecimento clínico.
    Pessoas com menos de 16 anos são automaticamente consideradas ‘incapazes de trabalhar’. Isso
    provavelmente explica por que a população jovem está desproporcionalmente representada entre os
    beneficiários. Como se pode dizer que pouquíssimos tipos de comprometimento impedem as pessoas de
    trabalhar, o número de recusas do benefício devido a esse critério de elegibilidade pode ser
    17
    Alto; quando a avaliação não usa esse critério, a chance de receber o
    benefício se torna muito maior.
    O conceito não claramente definido de ‘incapacidade para trabalhar’ dá muito espaço para a
    moralização e a escolha inaceitável dos ‘pobres merecedores’ em uma população de
    candidatos que já vive em extrema pobreza. Não faz sentido testar as
    capacidades de trabalho em uma população que tem o risco de fome como um incentivo ao trabalho. Se eles
    pudessem encontrar um trabalho decente compatível com suas capacidades, certamente teriam um
    emprego. O processo de seleção dos beneficiários provavelmente ganharia se esses critérios
    fossem alterados ou deixados de lado.
    Existe agora um projeto de lei no Congresso que propõe uma mudança na definição do
    deficientes para “pessoas que sofrem limitações físicas, mentais ou emocionais que
    dificultam a obtenção de trabalho remunerado e garantem seu sustento”. Embora
    deva ser vista como progresso, essa definição é quase tão vaga quanto a existente e
    também exigirá que decisões discricionárias sejam tomadas.
    A tendência é que esses critérios sejam gradualmente abandonados.
    Movimentos legais nessa direção já foram feitos. O Brasil adotou a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação, que
    agora tem o efeito de uma lei nacional. Com base nesta convenção, uma
    ação civil pública bem-sucedida (ação civil pública), procedimento aproximadamente equivalente a um interesse público
    ação coletiva contra o Estado) se opôs ao uso do
    critério “incapacidade de trabalhar e viver uma vida independente” pelo BPC, criando disposições legais contra o
    corpo de leis existente que norteia o programa.
    As ambiguidades na definição de deficiência refletem-se no pouco uso que é
    feito de ferramentas padronizadas (questionários) para orientar o processo de exame. A
    pesquisa com as equipes clínicas que avaliam os candidatos ao BPC mostra que 475% dos
    médicos consideram os questionários de avaliação existentes ineficientes ou menos que
    eficientes para o processo e apenas 5% acreditam que os questionários são muito eficientes. Como
    resultado, os médicos atribuem uma importância secundária aos questionários e às orientações legais.
    definições de deficiência para decidir quem deve ser elegível para o programa.
    Os resultados da pesquisa também indicam que alguns examinadores reconhecem as
    inadequações dessas definições e adotam uma definição mais abrangente de
    deficiência que melhor se ajusta aos objetivos do programa. Apesar de esse
    procedimento parecer garantir melhor os direitos de alguns indivíduos, depende de
    iniciativas individuais e decisões isoladas e, portanto, não é a melhor solução para uma
    política pública.
    Embora pareçam ser uma solução de curto prazo para que o programa funcione
    bem, decisões discricionárias podem se tornar um problema no futuro. Deve-se notar
    que 59% dos médicos da amostra trabalham como especialistas em exame para
    BPC há menos de quatro anos e não receberam treinamento específico para a tarefa à qual
    foram designados. Portanto, o risco de desenvolver um sistema de direcionamento que não tenha
    uniformidade no processo de triagem não deve ser subestimado. Melhores
    ferramentas e definições de triagem podem reduzir a incidência dos problemas mencionados acima e
    aumentar a eficácia do programa.
    18 ipea
    INFORMAÇÃO A
    divulgação de informações é um ponto muito fraco no programa. Embora outros
    programas de benefícios em dinheiro, como o Bolsa Família e seus precursores, tenham sido amplamente
    divulgados, pouco se tem visto sobre o BPC na mídia. Em parte, isso pode ser um
    resultado do fato de ter sido criado pela Constituição de 1988, o BPC não
    pertence a um governo específico, portanto, não recebe a mesma
    atenção política e gera os créditos políticos que o Bolsa Família e
    iniciativas similares fazem.
    Assistentes sociais em hospitais públicos, assim como outros profissionais de saúde, como
    psicólogos e enfermeiros, são as fontes de informação mais importantes sobre o BPC
    para os candidatos. Isso pode contribuir para explicar por que os beneficiários do BPC estão
    proporcionalmente super-representados nas áreas urbanas e metropolitanas, uma vez que são as
    áreas que terão hospitais públicos e equipes de assistência social. O papel da sociedade civil
    organizações da sociedade é secundária e a publicidade sobre o BPC e suas características são
    praticamente inexistentes.
    Obviamente, essa situação é indesejável e devem ser feitos esforços para revertê-la.
    Como qualquer outro programa social, o BPC deve ser publicamente divulgado na mídia que
    atinge a população que vive em extrema pobreza. Além disso, deve ser criada uma estratégia para criar
    canais de informação para a população que não é alcançada pelos assistentes sociais em grandes
    instituições de saúde .
    TAMANHO E PROCESSO ORÇAMENTAL
    Número de Beneficiários O
    BPC cresceu ao longo dos anos e atualmente é um programa de grandes proporções.
    Durante anos, foi o maior programa de benefícios em dinheiro não contributivo do Brasil e
    agora seu número de beneficiários fica atrás apenas dos subsídios do Bolsa Família. Em
    dezembro de 1996, após seu primeiro ano de operação, o programa contava com 346 mil
    beneficiários. No final de 2005, cerca de 2,1 milhões de pessoas estavam recebendo
    pagamentos do BPC . Desse total, 1,1 milhão foi considerado como deficiente e 1 milhão como
    pertencente à categoria de velhice. Na verdade, existem razões para acreditar que o
    número de pessoas com deficiência entre os beneficiários é superior a 1,1 milhão, pois as
    estatísticas brasileiras do último censo indicam que pelo menos um quarto da
    população com mais de 65 anos tem algum tipo de deficiência.
    O BPC não é o único mecanismo de transferência de renda para pessoas com deficiência que operam em
    Brasil. Além de algumas pensões concedidas a grupos muito específicos, existem pelo menos dois
    outros tipos de transferências direcionadas a pessoas com deficiência. A primeira são as chamadas
    ‘aposentadorias por invalidez’, que operam na forma de um
    seguro para os trabalhadores no mercado formal de trabalho. A segunda é a
    renda perpétua (pensão mensal vitalícia) criada em 1974. Esses subsídios foram
    concedidos a pessoas pobres com 70 anos ou mais ou àquelas consideradas incapazes de trabalhar.
    Após a introdução do BPC, o programa foi encerrado e as pensões existentes
    são resíduos de direitos concedidos antes de 1995 (562 mil pensões em
    novembro de 2005).
    ipea 19
    Quando comparado com as pensões inválidas, o BPC é um programa menor. As
    aposentadorias beneficiaram 2,6 milhões de pessoas em 2005. Os fatos que chamam a atenção para o BPC
    são suas características de assistência social – completamente independentes de qualquer
    contribuição anterior ao sistema – e são direcionadas a uma população que vive em extrema pobreza.
    O número de beneficiários tem aumentado nos últimos cinco anos a uma taxa
    de cerca de 10% ao ano. As tendências para gastos futuros não são totalmente claras, mas há
    algumas evidências de que esse número continuará aumentando nos próximos anos. Isso pode ocorrer,
    primeiro, porque a população está se conscientizando da existência do BPC e da
    A redução de barreiras processuais e burocráticas está tornando o programa mais
    acessível. À medida que os custos de acesso são reduzidos, é esperado um aumento na demanda efetiva.
    Em segundo lugar, há pressão demográfica no BPC à medida que a proporção da
    população acima de 65 anos aumenta. Mas, ao mesmo tempo, uma boa quantidade dessa população
    agora é composta por ex-trabalhadores urbanos (e suas esposas) que contribuíram para
    o sistema de pensões e serão elegíveis para as pensões mais generosas do
    sistema regular . Sem pesquisas adicionais, não é possível definir o resultado provável
    dessas mudanças na estrutura da população.
    Em terceiro lugar, o número de pessoas com deficiência ou maiores de 65 anos que
    elegíveis para os benefícios tendem a diminuir à medida que a pobreza extrema está sendo reduzida.
    No entanto, há projetos de lei no Congresso que propõem um aumento no nível de renda de corte
    e várias decisões judiciais isoladas dobraram o limiar mínimo (a
    ‘linha de extrema pobreza’) de um quarto para metade do salário mínimo. A
    aprovação dos projetos de lei ou a consolidação de leis será mais que suficiente para
    compensar as recentes reduções na incidência de pobreza extrema e
    aumentar o número de beneficiários.
    A privação extrema e a pobreza não são aceitáveis ​​do ponto de
    vista moral e a assistência social aos pobres é um direito constitucional no Brasil. Assim, há
    há pouca dúvida sobre a conveniência de um aumento dos limites do BPC. Mas uma
    expansão do BPC afetará a estabilidade fiscal? Obviamente, a resposta para essa pergunta
    depende do que se entende por estabilidade fiscal. Mesmo se o número de beneficiários
    dobrasse, o custo total do BPC ainda seria pequeno se comparado aos
    gastos não sociais do Governo Federal no Brasil (cerca de dois terços do total dos
    gastos federais são para pagar juros e amortizar dívidas). Assim, o principal impacto
    não estaria no nível, mas na distribuição (alocação) do
    orçamento total do governo. Existe capacidade para cobrir um possível aumento nas despesas,
    mas essa capacidade exigiria mudanças na alocação do orçamento.
    Orçamento
    Em termos de despesa total, o BPC é maior do que qualquer outro
    programa de assistência social no Brasil. A estimativa é de que em 2005
    foram pagos cerca de R $ 8,2 bilhões (US $ 3,4 bilhões) a seus beneficiários, enquanto o Bolsa Escola, o segundo maior
    programa, pagou R $ 7,7 bilhões (US $ 3,2 bilhões) no total. Apesar do tamanho
    do orçamento do programa, ele representa não mais que 2% do total de transferências monetárias realizadas
    pelas políticas sociais no país2; a grande maioria do orçamento total transferido
    2 Esses números incluem apenas as despesas em nível nacional.
    20 ipea
    diretamente aos beneficiários é gasto em pensões. Tabela 1 – O anexo mostra uma comparação
    com outros programas de assistência social.
    O lado da despesa do BPC é, por design, muito progressivo, mas o mesmo não pode
    ser dito sobre o lado do financiamento. Do ponto de vista orçamentário, os pagamentos do BPC fazem
    parte do sistema de seguridade social, portanto são financiados principalmente por meio de impostos
    aplicados sobre os salários dos trabalhadores formais. Esses impostos não são progressivos e existe uma
    probabilidade razoável de que tal tributação afete negativamente a distribuição de renda. Essa
    falta de efeito distributivo do lado do financiamento reflete as características gerais do
    financiamento de políticas sociais no Brasil e uma reversão dessas características
    exigiria uma mudança profunda na estrutura de todo o sistema tributário do país.
    Vários arranjos institucionais protegem o orçamento do programa de
    flutuações de curto prazo, incluindo ciclos políticos e ajustes fiscais. A
    existência do BPC foi estabelecida na Constituição de 1988 e uma lei de 1993
    definiu seu desenho básico. Alterar o valor dos benefícios em dinheiro e os
    critérios de elegibilidade exigiria uma mobilização do Congresso Nacional para modificar essas leis;
    é provável que essa mobilização não ocorra, dada a relevância social da política e
    os custos políticos e econômicos a ela associados.
    Os pagamentos do BPC totalizaram R $ 680 milhões (US $ 283 milhões) por mês em
    novembro de 2005. Isso representa cerca de 9% do valor total pago pela administração geral.
    sistema de pensões. Formalmente, o Congresso Nacional aloca a quantidade de recursos
    a serem gastos no BPC quando aloca o orçamento para o Fundo Nacional de
    Assistência Social . O governo federal decide quando e como gastar esse
    orçamento. Na prática, no entanto, o Congresso e o Governo Federal têm
    poder limitado sobre o BPC, principalmente porque as transferências de renda são entendidas como um direito social
    e, como tal, devem ser endossadas por todos os governos, desde que a lei não seja
    alterada. Devido a isso e ao compromisso de sucessivos governos, o orçamento
    foi liberado no prazo e os pagamentos foram mantidos sem
    interrupções sérias desde o início do programa.
    Composição das despesas
    Como o BPC faz parte de um sistema muito mais amplo, é difícil fornecer uma estimativa dos
    custos operacionais totais do programa. Uma grande proporção dos custos administrativos é
    contabilizada como custo de pelo menos três instituições diferentes, dois ministérios e a
    agência de processamento de dados que gerencia os pagamentos. Como qualquer outro
    programa de benefícios em dinheiro , os custos operacionais do BPC devem ser baixos quando comparados à
    prestação de outros serviços, como assistência médica, mas não há uma estimativa precisa
    desses custos. Não há razão para acreditar que uma expansão futura do BPC afetaria
    o custo administrativo unitário de um beneficiário. O programa já é grande o
    suficiente para evitar ganhos de escala.
    Também não é possível estimar corretamente os custos implícitos nas avaliações do
    programa. Até o momento, foram organizadas algumas auditorias internas para avaliar o
    funcionamento do programa e, recentemente, foi feito um esforço mais sistemático para
    avaliá-lo regularmente. Informações sobre os custos dessas ações não estão disponíveis. O Brasil
    agora está usando pesquisas domiciliares regulares para coletar dados sobre os beneficiários de vários programas do
    ipea 21
    que permitirão avaliações de impacto do BPC. No entanto, o custo dessa
    coleta e processamento de dados certamente não será contabilizado como custo de
    avaliação do programa.
    CARACTERÍSTICAS DOS BENEFICIÁRIOS
    A informação disponível sobre as características dos beneficiários é limitada e
    deriva de duas fontes principais. O primeiro são os registros administrativos dos dados
    obtidos no registro de novos beneficiários. O segundo são os dados levantados em uma amostra de
    pesquisa realizada durante o processo de revisão dos beneficiários. Até onde sabemos,
    não há compilação sistemática de outras informações, como o perfil dos
    solicitantes recusados e os motivos por trás da recusa.
    Uma pesquisa nacional representativa das famílias, PNAD 2004, está planejada para ser
    lançada até o final de março de 2006. Dado o desenho amostral da pesquisa (
    amostragem por conglomerados ), provavelmente subestimará o número total de beneficiários – como a pobreza
    tende a ser agrupado espacialmente. No entanto, esta pesquisa trará informações valiosas
    sobre características sociais e econômicas dos beneficiários e de suas famílias.
    As informações demográficas referentes à concessão de benefícios a pessoas com deficiência
    em 2004, obtidas a partir do processo de registro de novos beneficiários realizado
    pelo Dataprev (a agência administrativa de gerenciamento de dados do governo), indicam
    que um grande número de concessões por deficiência estão entre as crianças. e jovens
    . Aproximadamente 42% de todos os benefícios foram concedidos a indivíduos entre
    0 e 24 anos de idade e grande parte deles se concentrou na idade mais jovem
    grupos. A população entre 25 e 45 anos representa aproximadamente
    29% das novas concessões e as 46 a 64 representam 29% também.
    As informações coletadas no processo de revisão permitem traçar um
    perfil bastante limitado dos beneficiários do programa. Em 2002, foi realizado um estudo de amostra
    durante a revisão dos benefícios concedidos. A partir desta amostra,
    foram analisados os tipos de deficiência qualificados para os benefícios do BPC. De acordo com as categorias utilizadas na
    pesquisa, foram encontradas as seguintes deficiências: Visual, 5%; Audição, 5%; Físico,
    17%; Deficiência intelectual, 30%; Doenças Crônicas, 10%; Deficiência múltipla,
    21%; Doença Mental, 12%.
    A distribuição geográfica do BPC parece ser desigual, com uma aparente
    assistência desproporcional às áreas urbanas. Isso ocorre apesar da existência de um
    sistema de cotas distribuídas geograficamente. Segundo avaliações do Ministério
    do Desenvolvimento Social (MDS), entre os fatores que possivelmente determinam a
    distribuição desigual estão: problemas no sistema de coleta de dados; diferenças no acesso
    a informações sobre o benefício; a facilidade de acesso aos locais de concessão de benefícios
    e avaliação médica; as diferentes formas de avaliar a incapacidade de trabalhar e levar
    uma vida independente entre as regiões do país; e as diferentes maneiras de
    interpretar as avaliações de cada caso.
    Entrevistas com gerentes de programas indicam a existência de outros problemas
    na operação do programa: não existem medidas claras para anunciar a existência
    do benefício para a população; a falta de documentos de registro civil é uma barreira para
    22
    novas aplicações; beneficiários e solicitantes de áreas rurais têm dificuldade em
    acessar a avaliação devido a barreiras topográficas, insuficiências no
    sistema de transporte ou mesmo devido à inexistência de um escritório do INSS (segurança social) a uma
    distância razoável.
    Claramente, nenhum desses problemas tem uma solução simples.
    Recomenda-se uma estratégia para anunciar a existência do benefício e seus critérios de elegibilidade como parte do
    como acontece, por exemplo, em programas como o Bolsa Família.
    Além disso, será fundamental, em um futuro próximo, coletar dados sobre as
    pessoas – especialmente as mais pobres – que não possuem nenhuma forma de registro civil
    , a fim de encontrar medidas para superar esse problema. Embora este último esforço esteja além
    do escopo de ação dos gerentes de programas, é
    dever do Ministério do Desenvolvimento Social pressionar pela coleta dessas informações.
    Existem estudos em andamento para avaliar quais podem ser os mecanismos que
    podem permitir às pessoas com deficiência um melhor acesso ao BPC. Também há interesse em produzir
    medidas de avaliação mais precisas e uniformes dos critérios de elegibilidade. No entanto, é
    muito provavelmente os resultados dessas avaliações não estarão disponíveis antes de meados de 2006.
    Com relação ao último ponto, esta presente avaliação do programa gostaria
    de contribuir com o esforço e apresenta três sugestões:
  3. As evidências existentes indicam que a administração do programa se
    beneficiaria de um plano sistemático de estudo das características dos beneficiários,
    bem como das características dos candidatos recusadas. Sem essas informações,
    é difícil realizar um estudo comparativo que permita a
    análise de erros no sistema de segmentação.
  4. O uso de um instrumento padronizado (questionário) para coletar informações socioeconômicas, o que deve permitir comparabilidade com outras
    grandes pesquisas brasileiras, em particular pesquisas domiciliares (PNADs),
    pesquisas orçamentárias (POFs) e censos (que coletam regularmente informações sobre
    deficiências). Isso permitiria um melhor ajuste dos instrumentos de seleção,
    uma redução drástica nos custos sistemáticos de avaliação do programa,
    além de permitir estudos de demanda não satisfeita e simulações de custos de
    propostas de mudanças nas regras existentes.
  5. As entrevistas para reavaliação dos beneficiários são uma excelente oportunidade
    para coletar informações do painel que permitiriam uma análise das mudanças nas
    condições de vida dos beneficiários e, portanto, do impacto do programa. Essa
    oportunidade não deve ser subestimada e o programa se beneficiaria
    de ter um bom instrumento de coleta com esse objetivo.
    PROCEDIMENTOS DE APLICAÇÃO, APROVAÇÃO E REVISÃO
    Para se candidatar ao BPC, um idoso ou deficiente deve entrar em contato com uma das
    agências do INSS, preencher um formulário de solicitação, fornecer uma declaração de renda dos
    membros de sua família, apresentar comprovante de residência e apresentar
    documentos pessoais e familiares para serem avaliados de acordo com os critérios de renda.
    ipea 23
    A pessoa com deficiência será encaminhada para inspeção médica. Essa avaliação
    é realizada por médicos especialistas do INSS que verificam, entre outras coisas: a
    capacidade para o trabalho; o nível de dificuldade visual, auditiva, motora e de fala; o
    grau de dificuldade na realização de atividades diárias, como higiene pessoal, alimentação e
    vestir; nível de escolaridade; grau de controle da defecação; dependência de
    cuidados de saúde profissional permanente ou de terceiros; existência e níveis de oligofrenia (atraso
    no desenvolvimento intelectual), deficiência intelectual, doença psiquiátrica; e, na
    fase de reavaliação do BPC , a situação social e o nível de vulnerabilidade, informações
    obtidas por meio da avaliação social.
    Se a situação clínica não permitir que a pessoa com deficiência vá ao local
    onde a inspeção médica é realizada, a avaliação será realizada na
    casa do indivíduo . Além disso, se o solicitante acreditou que a avaliação não foi
    realizada adequadamente, ele tem o direito de recorrer. Na fase de petição, a apresentação de novos
    documentos pode argumentar contra a decisão. Se as petições forem negadas e os
    candidatos ainda sentirem que foram tratados de maneira injusta, podem recorrer ao
    sistema de justiça comum e contestar a decisão do INSS.
    Os pagamentos do BPC devem passar por uma revisão a cada dois anos para verificar se as
    condições que geraram o pedido de pagamento ainda são válidas. Durante o
    Na fase de revisão, os agentes da Assistência Social do SEAS (Assistência Social Estadual) e
    SMAS (Assistência Social Municipal) participam da avaliação médica realizada por
    médicos especialistas do INSS. Assistentes sociais avaliam as condições sociais dos candidatos
    durante uma visita domiciliar. Se a avaliação social da pessoa com deficiência – realizada
    durante o processo de revisão do BPC – constatar a necessidade de uma nova avaliação da incapacidade para
    manter uma vida independente e trabalhar, o beneficiário será enviado ao SMAS e
    a um dos escritórios ou indivíduos responsáveis para a inspeção médica do INSS.
    AVALIAÇÃO E AUDITORIA DO BPC
    Desde a sua criação, o BPC tem sido submetido a várias avaliações. Todas as fases de
    o processo foi examinado (a maneira como o sistema funciona, selecionando critérios de
    beneficiários etc.), bem como os produtos (perfil de beneficiários, estimativa de impacto
    nos beneficiários). Existem também auditorias operacionais com o objetivo de identificar
    irregularidades ocasionais na execução do programa. Até agora, não houve nenhuma
    avaliação experimental de impacto do BPC. Em 2006,
    espera-se que um questionário complementar da Pesquisa Nacional por Famílias, PNAD, forneça informações que
    permitam realizar uma análise mais ampla do BPC.
    O principal mecanismo de coleta de informações sobre os processos relacionados à
    operação do BPC são as Reuniões Nacionais de Gerenciamento de Caixa Contínuo
    Benefícios. Com relação à coleta de informações sobre o impacto do programa,
    a coleta de dados ocorre durante o processo de revisão dos beneficiários.
    O pessoal de gerência geral do BPC realiza regularmente reuniões nacionais, incluindo
    gerentes e delegados locais. Em termos gerais, os objetivos dessas reuniões são: 1.
    Treinar e atualizar as pessoas envolvidas nas operações do BPC; e 2. Coletar
    informações que permitam avaliar diretamente as operações do programa pelos
    delegados. A importância de treinar e atualizar regularmente um programa de larga escala
    24 ipea
    que funcione de maneira descentralizada é óbvia. O que de fato merece atenção nessas
    reuniões é o uso delas na avaliação das operações do BPC.
    O processo de coleta de dados nessas reuniões segue um modelo em que vários
    grupos de discussão são formados e seguem um protocolo padronizado de tópicos a serem
    discutidos. Cada grupo apresenta um relatório parcial com suas conclusões, que são
    consideradas na preparação do relatório final. Como o gerenciamento do programa
    é descentralizado, o principal aspecto positivo desse processo é levar os gerentes e
    delegados a avaliar a execução local do programa, bem como aprender as
    soluções para problemas semelhantes enfrentados por outras unidades locais.
    As reavaliações regulares dos beneficiários ocorrem em grandes ondas, nas quais diferentes
    coortes de beneficiários estão sujeitas a avaliação para determinar se devem manter ou não
    para cancelar o benefício. Em cada entrevista de reavaliação, os beneficiários respondem a um
    questionário para coletar informações sobre condições residenciais, acesso a
    serviços comunitários, orçamento e gastos familiares, situação ocupacional e
    informações demográficas. Infelizmente, não existe rotina sistemática de processamento,
    distribuição ao público nem análise das informações coletadas. Na melhor das
    hipóteses, os grupos locais de assistência social usam as informações para realizar suas
    atividades, mas é difícil dizer até que ponto isso realmente ocorre.
    Como o questionário é entregue apenas aos beneficiários do programa, é quase
    impossível estabelecer um grupo de controle para avaliação quase-experimental do impacto. Desde a
    Como o grupo beneficiário do BPC é uma população relativamente restrita, a
    alternativa metodológica para avaliar o impacto seria formar um grupo controle a partir das
    informações coletadas em pesquisas domiciliares regulares. No entanto, o
    desenho do questionário de reavaliação não leva em consideração essa possibilidade e não usa
    perguntas padronizadas comparáveis ​​às de pesquisas domiciliares. Inquestionavelmente, o
    programa se beneficiaria enormemente de um questionário comparável mais amplo, que
    também permitiria redução de custos em futuras tentativas de avaliação.
    CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
    RESUMO DO PROGRAMA
    O Benefício em Dinheiro Contínuo (BPC) é o segundo maior benefício em dinheiro não contributivo
    programa no Brasil, perdendo apenas para o conhecido Bolsa Família. O programa
    coexiste com outras transferências de renda para pessoas com deficiência, como ‘
    pensões inválidas ‘ (Aposentadoria por Invalidez). Sua natureza especial reside em seu
    caráter não contributivo , além de ser uma política de assistência social direcionada.
    As despesas com pagamentos do BPC representam uma pequena parte (9%) do valor total
    gasto pelo sistema de seguridade social como um todo, que inclui
    programas de assistência social . O BPC tem aproximadamente 2,1 milhões de beneficiários, dos quais menos de
    1,1 milhão estão desabilitados. O programa beneficia um grande grupo de jovens
    e crianças com deficiência e mais de dois quintos de todos os beneficiários com deficiência são
    com menos de 24 anos de idade. Isso significa que uma parte significativa deles permanecerá no
    programa por um longo período, apesar da tendência observada no país de
    diminuir a pobreza extrema.
    ipea 25
    O número de beneficiários aumentou ao longo dos anos e há sinais de que
    esse aumento continuará no futuro próximo. Uma expansão do programa no
    mesmo ritmo observado nos últimos dois anos, ou mesmo uma ligeira aceleração, não deve ter
    um efeito fiscal significativo. O ambiente político, bem como os
    arranjos legais e institucionais que determinam a operação do programa, tornam o programa
    relativamente bem protegido contra tentativas de reduzir o orçamento no curto prazo.
    O programa efetua transferências incondicionais para idosos e pessoas com deficiência
    que vivem em extrema pobreza. Os pagamentos mensais chegam a um salário mínimo
    e os beneficiários ou seus familiares sacam o dinheiro através do
    sistema bancário através de cartões magnéticos. O indivíduo não pode acumular outros benefícios, mas a
    família, o que na realidade não ocorre devido ao direcionamento do programa à
    extrema pobreza. Portanto, o programa atinge basicamente indivíduos em famílias que
    não recebem nenhuma outra forma de benefício em dinheiro.
    É quase impossível receber dois benefícios em uma família com mais de uma
    pessoa com deficiência. Contudo, após algumas alterações recentes da legislação, é possível
    receber dois benefícios em famílias com mais de uma pessoa idosa. Existem projetos de lei no
    Congresso que propõem igualdade entre pessoas com deficiência e idosos a esse respeito.
    O BPC não inclui nenhum outro suporte para cuidadores, embora haja projetos de lei em
    discussão sobre este tópico.
    A seleção do beneficiário é feita mediante avaliação da renda familiar, comprovante de
    idade no caso de idosos e inspeção médica no caso de pessoas com deficiência. A prova
    de idade é obtida por documentação e o principal problema relacionado a ela é a
    ausência de registro civil entre uma parte significativa da população brasileira. O
    desenho do programa não considera os custos extras de algumas deficiências e do envelhecimento
    e ignora a disponibilidade de alguns serviços públicos ao decidir sobre o subsídio do
    benefício. O limite de renda do programa define pobreza extrema como
    recebimento de um quarto do salário mínimo (cerca de US $ 1 / dia) per capita. Embora
    seja inconsistente com os objetivos do programa, de acordo com os regulamentos, o
    médico legista deve considerar apenas condições graves e irreversíveis que não estão
    relacionadas a doenças crônicas.
    O limite de renda foi considerado extremamente baixo. Várias
    decisões judiciais deram o direito de benefício a famílias com renda per capita de meio
    salário mínimo. Ao mesmo tempo, há projetos de lei que passam pelo Congresso
    propondo o aumento desse nível mínimo. Portanto, a expectativa é que em um
    curto período de tempo ela seja aumentada.
    Os critérios de elegibilidade para pessoas com deficiência não são muito claros e permitem várias
    decisões discricionárias por médicos especialistas. Por um lado, a possibilidade da
    existência de tais decisões é positiva, uma vez que elas permitem lidar com muitas
    exceções não previstas nas regras do programa, garantindo assim os direitos sociais
    mencionados na Constituição Brasileira. Por outro lado, existe o risco de
    haver um processo de seleção que não seja uniforme e que dependa excessivamente de
    decisões individuais.
    A política de assistência social prevê a integração do BPC a outros
    programas, mas, na prática, isso não ocorre de maneira sistemática. A principal forma de integração do
    26 ipea
    ocorre em termos de controle de acumulação de benefícios e
    monitoramento de irregularidades.
    RECOMENDAÇÕES
    Para contribuir com a gestão do programa, bem como com
    melhorias ou mesmo a implementação de programas similares em outros países, nosso
    estudo fornece algumas recomendações, que serão apresentadas a seguir. Alguns estão dentro
    do escopo de ação dos gerentes de programas, enquanto outros provavelmente exigem
    ação legislativa.
    Ferramentas para avaliar condições sociais e incapacidade
    O uso de melhores ferramentas para avaliar condições sociais e incapacidade é
    recomendado. Em relação às ações dentro do escopo da gerência do programa, isso
    pode incluir a aceitação de sugestões dadas por um
    grupo de trabalho interministerial que já trabalha no assunto. Recomendamos particularmente:
  6. Que as informações sobre despesas (consumo) – e não apenas sobre renda –
    sejam consideradas para definir a elegibilidade;
  7. Que uma cesta de consumo mínimo seja definida em termos normativos e
    usada como complemento ou substituição ao limite de ¼ salário mínimo per
    capita da renda familiar;
  8. O reconhecimento da pressão das decisões judiciais, portanto, o aumento do
    limite de ¼ salário mínimo será aumentado para ½ salário mínimo (ou um
    valor mais alto compatível com as limitações orçamentárias);
  9. O critério de irreversibilidade da incapacidade a ser abandonado e substituído
    por um critério de possível continuação até a revisão do benefício;
  10. Uma convergência para as definições de deficiência adotadas pelo ICFDHWHO, incluindo o fim da distinção entre doenças crônicas e
    deficiência;
  11. Uma melhor avaliação da deficiência por meio de uma definição aprimorada de deficiência
    em relação aos resultados de um grupo de perdas funcionais e não em termos da
    gravidade da deficiência isolada;
  12. O critério de “incapacidade para uma vida e obra independente” ser substituído
    por critérios mais claros e objetivos;
  13. O cálculo da renda familiar per capita não deve incluir o BPC no
    cálculo, como ocorre entre os idosos, uma vez que os benefícios sociais de tal
    decisão seriam altos, enquanto o impacto no orçamento seria quase
    irrelevante.
    Informação e Avaliação do BPC
    Melhor uso, organização, análise e distribuição das informações coletadas sobre
    a execução do BPC, bem como comparabilidade dos resultados com pesquisas domiciliares, o
    ipea 27
    contribuiria para o estabelecimento de um sistema sistemático de avaliação do BPC.
    No que diz respeito à coleta e uso de tais informações, recomendamos que:
  14. As informações produzidas passam a fazer parte de uma rotina de gerenciamento de dados,
    distribuição pública e avaliação do BPC;
  15. Informações sobre condições sociais e incapacidade, coletadas no momento da
    avaliação para seleção dos beneficiários, ficam disponíveis para uso por outros
    programas sociais;
  16. As ferramentas para avaliar condições sociais (questionários), bem como para
    avaliar a deficiência, devem ser amplas e projetadas de maneira semelhante a
    outros tipos de coleta de dados, principalmente censos demográficos e grandes
    pesquisas domiciliares;
  17. Para comparar e controlar, devem ser coletadas informações sobre as
    características dos requerentes que recebem benefícios recusados ​​e os motivos
    da recusa;
  18. O uso de entrevistas de revisão de benefícios para coletar dados do painel que permitem a
    análise parcial da eficácia do programa;
  19. Pesquisas domiciliares ou censos demográficos devem coletar informações
    sobre a existência de registro civil na população e sua
    distribuição geográfica, bem como distribuição de acordo com grupos socioeconômicos, a fim de agir no sentido de estimular o
    registro civil na população.
  20. Household surveys, especially PNAD, should gather information about the
    receipt of BPC payments, eventually collecting information about disability
    as well; or the demographic censuses, that collect information about
    disability, might also collect information about the types of cash transfers
    and other benefits received.
    28 ipea
    REFERENCES
    Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional
    promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas
    Constitucionais n° 1/92 a 40/2003 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão n° 1
    6/64. – Brasília; Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2003. 386 p
    Brasil. Decreto 1.744 de 8 de dezembro, de 1995. Regulamenta o benefício de
    prestação continuada devido à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, de que trata a
    Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e dá outras providências.
    Brasil. Decreto 3.298 de 20 de dezembro de 1999. Regulamenta a Lei 7.853, de 24
    de outubro de 1989, dispõe sobre a Política Nacional para a Integração da Pessoa
    Portadora de Deficiência, consolida as normas de proteção, e dá outras providências.
    Brasil. Decreto 3.956 de 08 de outubro de 2001.Promulga a Convenção
    Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as
    Pessoas Portadoras de Deficiência.
    Brasil. Lei 10.741 de 1º de outubro de 2003. Dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá
    outras providências, 2003.
    Brasil. Lei 6.179,11 de novembro de 1974. Institui amparo previdenciário para
    maiores de setenta anos de idade e para inválidos, e dá outras providências..
    Brasil. Lei 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispõe sobre o apoio às pessoas
    portadoras de deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para
    Integração da Pessoa Portadora de Deficiência – Corde, institui a tutela jurisdicional de
    interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público,
    define crimes, e dá outras providências.
    Brasil. Lei 9.720, de 30 de novembro de 1998. Dá nova redação a dispositivos da
    Lei 8.742, de 7 de Dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da assistência
    social, e dá outras providências
    Brasil. Lei n. 8742 de 07 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a Lei Orgânica da
    Assistência Social. Brasília, 1993.
    Brasil. Ministério da Previdência Social e Assistência Social. – Secretaria de Estado e
    Assistência Social. Revisão da Concessão do BPCLOAS – Terceira Etapa: Benefícios
    Concedidos no Período de 01.01.1999 a 31.07.2000. Brasília: Ministério da Previdência
    Social e Assistência Social. 2002.51p.
    Brasil. Ministério da Previdência Social e Assistência Social. – Secretaria de Estado e
    Assistência Social. Benefício Assistencial de Prestação Continuada/BPCLOAS.
    Relatório do Processo de Revisão. Brasília: Ministério da Previdência Social e Assistência
    Social. 2002.116 p.
    Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Secretaria
    de Estado e Assistência Social (SEAS). Encontro Nacional sobre Gestão do Benefício
    Assistencial de Prestação Continuada – BPC. Brasília. 2004.
    Brasil. PL da Câmara n. 1312 de 2003: Inclui § 9º ao art. 20 da Lei 8.742, de 07 de
    dezembro de 1993, para permitir a concessão de renda mensal no valor de um salário
    mínimo ao responsável legal pelos cuidados diários com o portador de deficiência
    tetraplégico.
    Brasil. PL da Câmara n. 1451 de 1996: Aumentando de um quarto para um salário
    mínimo o limite de renda per capita da família incapaz de prover o sustento dos idosos e
    portadores de deficiência, objetivando o pagamento do beneficio de prestação continuada
    ipea 29
    Brasil. PL da Câmara n. 1463 de 1999: aumentando para um salário mínimo a
    renda mensal per capita da família da pessoa deficiente ou do velho, objetivando o
    recebimento do benefício previdenciário
    Brasil. PL da Câmara n. 2057 de 1996: Estabelecendo que para o cálculo da renda
    familiar per capita, para fins de concessão do salário mínimo a pessoa idosa e deficiente,
    não será computado o beneficio de prestação continuada, já concedido a outro membro
    da família
    Brasil. PL da Câmara n. 2058 de 1996: Estabelecendo que para o cálculo da renda
    familiar per capita, para fins de concessão do salário mínimo a pessoa idosa e deficiente,
    não será computado o beneficio da prestação continuada, já concedida a outro membro
    da família.
    Brasil. PL da Câmara n. 2064 de 1999: Altera o art. 20 da Lei 8.742, de 7 de
    dezembro de 1999, para estender o benefício assistencial de um salário mínimo aos
    portadores de doenças crônicas.
    Brasil. PL da Câmara n. 2299 de 2003: Elevando para 2 (dois) salários mínimos o
    valor da renda mensal da família para concessão do benefício de prestação continuada aos
    idosos e às pessoas deficientes; excluindo do cálculo da renda familiar o benefício pago a
    outro membro da família
    Brasil. PL da Câmara n. 3030 de 2000: Estabelecendo que farão jus ao beneficio de
    prestação continuada, o idoso e a pessoa deficiente cuja família comprove rendimentos de
    no máximo, (03) três salários mínimos
    Brasil. PL da Câmara n. 3055 de 1997: Aumentando para meio salário mínimo a
    renda mensal per capita da família da pessoa deficiente ou do velho, objetivando o
    recebimento do beneficio previdenciário
    Brasil. PL da Câmara n. 3197 de 1997: Dispondo que as ações de formulação e
    coordenação da política nacional de assistência social ficarão a cargo de um órgão de
    administração publica federal direta, definido pelo poder executivo; aumentando para
    um salário mínimo a renda mensal per capita da família da pessoa portadora de
    deficiência ou velha que terá direitos ao beneficio de prestação continuada de um salário
    mínimo
    Brasil. PL da Câmara n. 3363 de 2004: Dispõe sobre a modificação do art. 20 da
    Lei 8.742, de 07 de dezembro de 1993, visando estender o benefício assistencial de um
    salário mínimo aos portadores do Mal de Parkinson
    Brasil. PL da Câmara n. 3633 de 2004: Aumentando para um salário mínimo per
    capita a renda familiar para a concessão do benefício assistencial
    Brasil. PL da Câmara n. 3652 de 2004: Aumentando para um salário mínimo per
    capita a renda familiar para a concessão do benefício assistencial
    Brasil. PL da Câmara n. 3903 de 2004: Aumentando para um salário mínimo a
    renda mensal per capita para recebimento de benefício de prestação continuada e
    benefício eventual
    Brasil. PL da Câmara n. 4005 de 2001: Definindo a pessoa portadora de
    deficiência, para efeito de concessão do benefício de prestação continuada,
    correspondente a um salário mínimo, aquela que sofre limitação na sua capacidade física,
    mental e emocional dificultando a sobrevivência e o exercício da atividade remunerada
    Brasil. PL da Câmara n. 4366 de 2004: Incluindo no benefício de prestação
    continuada de um salário mínimo o portador de epilepsia, que comprove sua carência
    30 ipea
    Brasil. PL da Câmara n. 4592 de 2004: Aumentando de 1/4 do salário mínimo para
    um salário mínimo a renda máxima mensal de família com deficiente ou idoso
    Brasil. PL da Câmara n. 460 de 2003: Altera a Lei 8.742, de 7 de dezembro de
    1993, para estender ao portador da Síndrome de Imunodeficiência Adquirida – AIDS o
    benefício de prestação continuada
    Brasil. PL da Câmara n. 463 de 1999: Altera o § 3º do art. 20 da Lei 8.742, de 7 de
    dezembro de 1993, elevando para um salário mínimo “per capita” o limite de renda
    familiar para a concessão do benefício assistencial aos portadores de deficiência e aos idosos
    Brasil. PL da Câmara n. 4674 de 2004: Aumentando para 2/3 (dois terços) do
    salário mínimo a renda mensal per capita da família da pessoa deficiente ou do idoso,
    objetivando o recebimento do benefício de prestação continuada.
    Brasil. PL da Câmara n. 5926 de 2001: Altera o § 5º do artigo 20 da Lei 8.742, de
    7 de dezembro de 1993, para permitir o pagamento do Benefício de Prestação
    Continuada a pessoa portadora de deficiência participante de programas de habilitação e
    reabilitação promovidos por instituições especializadas, e no exercício de atividades de
    trabalho seletivo, protegido, terapêutico.
    Brasil. PL da Câmara n. 7207 de 2002: Aumentando para meio salário mínimo a
    renda mensal para o recebimento do benefício de prestação continuada e reduzindo a
    idade do idoso para 60 anos ou mais
    Brasil. PL da Câmara n. 770 de 2003: Aumentando para um salário mínimo per
    capita a renda familiar para a concessão do benefício assistencial ao portador de
    deficiência e ao idoso;
    Brasil. PL da Câmara n. 788/1999: Altera o § 3º do art. 20 da Lei 8.742, de 7 de
    dezembro de 1993, que “dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras
    providências”, elevando o limite de renda familiar para a concessão do benefício aos
    portadores de deficiência e idosos
    Brasil. PL do Senado n. 5254 de 2005: Excluindo, para os fins de cálculo da renda
    familiar per capita, o benefício de prestação continuada (salário mínimo), já concedido a
    qualquer outro membro da família
    Lei 9.720, de 30 de Novembro de 1998. Dá nova redação a dispositivos da Lei No
    8.742, De 7 de Dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da assistência social, e
    dá outras providências.
    Marcelino, Miguel Abud. Deficiência: Fundamentação Legal. Grupo de Trabalho
    Interministerial. São Paulo, 2005.
    Oliveira, Bruno Augusto Santos. Benefício Assistencial de Prestação Continuada:
    anotações à normatização e a utilização da linha de pobreza como justo parâmetro
    econômico. Mimeo. Juizado Especial de Blumenau – SC, 2004
    WHO. International Classification of Functioning, Disability and Health, Geneva,
    World Health Organization. 2001.
    ipea 31
    APPENDIX
    BENEFICIARIES AND BUDGET COMPARISON
    TABLE 1
    Expenditures in Selected Cash Transfers Programs − Brazil, 2005
    Programme Families R$/year US$/year
    Bolsa Família (CCT) 8,700,451 6,592,630,104 2,746,929,210
    Bolsa Escola (CCT) 1,783,913 462,643,740 192,768,225
    Bolsa Alimentação (food benefits) 24,145 4,984,380 2,076,825
    Cartão Alimentação (food benefits) 83,524 50,114,400 20,881,000
    Auxílio Gás (Cooking gas allowances) 3,401,114 612,200,520 255,083,550
    Persons
    PETI (child labor) 931,000 450,000,000 187,500,000
    BPC – Disability 1,211,761 4,384,828,296 1,827,011,790
    BBC – Elderly 1,065,604 3,850,628,868 1,604,428,695
    Fonte: Estimativas do Boletim Estatístico da Previdência Social, v. 10 n.12, e Ministério do Desenvolvimento Social.
    Nota: valores de R $ em dezembro de 2005, taxa de câmbio de US $ 2,4.
    ASPECTOS JURÍDICOS
    O benefício em dinheiro contínuo (BPC) é garantido pela Constituição Federal de 1988,
    em seu artigo 203 e garantido pela Lei de Assistência Social (LOAS) de 1993, parágrafos
    21 e 22. No entanto, o BPC foi estabelecido apenas em janeiro de 1996, após o Decreto No.
    1774, de 8 de dezembro de 1995. A idade limite para pedido de BPC foi reduzido
    70-67 pela Lei nº 9.720 de 20 de novembro de 1998. Ele foi novamente reduzida
    67-65 em janeiro de 2004, quando as pessoas com mais idade Lei de Proteção foi
    estabelecido. A renda resultante do BPC já concedida a idosos da
    mesma família não será incluída no cálculo da renda familiar per capita dos
    novos candidatos a benefício em dinheiro para idosos da mesma família. Até
    1996, idosos com mais de 70 anos e pessoas com deficiência sem outro meio de
    subsistência recebiam a Renda Perpétua Mensal (RMV), estabelecida pela Lei nº
    6.179 / 74, em 1974. A RMV não estava mais em vigor após a introdução do BPC.
    Para calcular a renda familiar per capita mensal, o LOAS definiu
    ‘família’ como sendo “a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia
    é mantida pela contribuição de seus membros”. A partir de 1998, a Lei nº 9.720
    introduziu um novo conceito de família para a concessão do BPC: “o grupo de
    pessoas aparentadas , desde que morem sob o mesmo teto”, que agora também permite
    famílias extensas. “Relacionado”, no entanto, era um conceito emprestado de
    programas de seguro social e, como tal, limitava a família a parentes próximos (pais, cônjuges, filhos,
    irmãos e irmãs) abaixo dos 21 anos ou incapazes de trabalhar. Isso significa que, desde
    1998, nem a renda nem o número de pessoas acima de 21 anos são levados em
    consideração nos cálculos de elegibilidade.
    O Decreto nº 1.774, de 1995, estabeleceu que, para receber o BPC, a
    pessoa com deficiência deve “não ter uma vida independente e trabalhar, devido à
    anomalias e lesões hereditárias irreversíveis, congênitas ou não, que impedem a
    realização das atividades da vida cotidiana e do trabalho ”. No entanto, o Decreto nº 3.298, de
    20 de dezembro de 1999, que regulamenta a Lei nº 7.853, de 24 de outubro de 1989 – que
    32 ipea
    estabelece a Política Nacional de Integração de Pessoas com Deficiência – considera que
    “a deficiência é toda perda ou anormalidade de uma estrutura ou função de ordem psicológica,
    fisiológica ou anatômica que impõe incapacidade de realizar atividades dentro
    do padrão de normalidade para os seres humanos ”. No entanto, o BPC usa uma
    definição mais restrita de deficiência. Para provar a incapacidade, uma pessoa está sujeita a um exame médico
    fiscalização pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). De fato, isso anexa
    uma inspeção médica ad hoc à definição de deficiência.
    Atualmente, existem 25 projetos de lei no Congresso Nacional que propõem mudanças diretas no
    design do BPC. A maioria deles está relacionada ao sistema de metas de renda do
    programa; eles querem aumentar o limite de renda usado, que atualmente é
    de um quarto do salário mínimo per capita, ou alterar a maneira como a renda per capita é
    calculada. No entanto, existem também propostas para tornar o conceito de incapacidade mais
    abrangente, proteger os cuidadores, reduzir a idade mínima para que os idosos
    se qualifiquem e estimular a inclusão dos deficientes por meio do trabalho.
    Um projeto de lei (4674/2004) propõe aumentar o
    limite de renda familiar per capita do BPC de um quarto para dois terços do salário mínimo. Doze notas
    (1451/1996, 3055/1997, 3197/1997, 1463/1999, 463/1999, 788/1999, 7207/2002,
    770/2003, 3633/2004, 3652/2004, 3903/2004 e 4592/2004 ) pretendem aumentar
    para um salário mínimo. Um projeto de lei (2299/2003) aumenta para 2 salários mínimos e
    outro (3030/2000) propõe o aumento do limiar para 3 salários mínimos, o
    que, na prática, corresponde à universalização do programa. Além disso,
    quatro projetos de lei (2057 e 2058/1996, 2299/2003 e 5254-Senado / 2005) propõem
    mudanças na forma de cálculo da renda per capita, excluindo os cálculos
    o BPC recebido por outros membros da família.
    Em relação a outras questões além da meta de renda, seis projetos de lei recomendam a
    extensão do conceito de incapacidade, a fim de incluir a doença de Parkinson
    (3363/2004), epilepsia (4366/2004), HIV / AIDS (460/2003) e doenças crônicas
    ( 1451/1996, 1463/1999, 2064/1999); um projeto de lei (1312/2003) propõe o pagamento de
    um salário mínimo aos cuidadores familiares de pessoas tetraplégicas e outro
    (5926/2001) permite o pagamento do BPC às pessoas com deficiência que trabalham em
    trabalho seletivo , ou seja, trabalham em programas de reabilitação. Uma lista completa das faturas em análise
    é fornecida na seção de referências.
    ORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL E GESTÃO
    O tripé de gerenciamento do BPC é composto pelo MDS, INSS e o
    Gabinete de Informação e Tecnologia da Seguridade Social (DATAPREV). O BPC é financiado pelo
    Fundo Nacional de Seguridade Social. O benefício faz parte da Política Nacional de
    Assistência Social, coordenada pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS).
    A coordenação geral do BPC, bem como a definição de seus regulamentos internos,
    acompanhamento e avaliação do pagamento, são de responsabilidade do MDS.
    O INSS, uma filial do Ministério da Seguridade Social, é responsável pela
    administração do pagamento e a DATAPREV é responsável pelo processamento das
    informações e geração de dados estatísticos sobre o BPC. O grupo de gerenciamento em
    o governo federal é composto por representantes do MDS, INSS e
    ipea 33
    DATAPREV. Nos estados federais, o MDS é representado pela
    Secretaria Estadual de Assistência Social (SEAS). O INSS é representado por suas unidades de supervisão, enquanto o
    DATAPREV é representado por seus escritórios estaduais. Nos municípios, a organização
    é semelhante; existem escritórios administrativos do INSS, Secretarias Municipais de Assistência Social
    (SMAS) ou agências similares. Os escritórios estaduais da DATAPREV são responsáveis ​​pela
    gestão municipal . Portanto, a administração do BPC é descentralizada e composta por essas
    três organizações – MDS, INSS e DATAPREV – e é responsável
    pelos três níveis governamentais.

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Supervision
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Reginaldo da Silva Domingos
Typesetting
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Graphic design
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Missão do Ipea
Aperfeiçoar políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro, produzindo
e disseminando conhecimento e assessorando o Estado em suas decisões estratégicas.

Abstrato
Este artigo descreve o desenvolvimento histórico e o perfil dos candidatos a Benefício em Dinheiro Contínuo (BPC), destinados a idosos pobres e pessoas com deficiência, que, desde 2009, utilizam critérios de elegibilidade com base na Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (CIF) da OMS e está alinhado com a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. O comportamento dos benefícios foi determinado a partir da análise dos coeficientes das subvenções gerais e extrajudiciais entre 1998 e 2014. O perfil foi estabelecido para os anos de 2010 e 2014 de acordo com a situação de aceitação, idade, sexo e componentes da CIF. O crescimento médio anual do coeficiente foi maior entre 2000 e 2010, antes da adoção do modelo de elegibilidade biopsicossocial, e o coeficiente de subvenções não judiciais aumentou até 2010, caindo depois. A relação de aceitação / rejeição dos adiamentos foi maior entre as crianças e entre as que enfrentam barreiras ambientais severas ou totais, limitações, restrições e alterações corporais. A implementação do modelo de avaliação biopsicossocial não causou um aumento na taxa de doações e os resultados evidenciam a necessidade de flexibilidade nos critérios de elegibilidade.

Palavras-chave
Classificação Internacional de Funcionalidade; Deficiência funcional e saúde; Avaliação de incapacidade; Proteção social; Vulnerabilidade social

Introdução
Este artigo tem como objetivo descrever o desenvolvimento histórico e o perfil dos solicitantes de benefícios em dinheiro da Continuos (BPC), que integram a política brasileira de proteção social.

O estabelecimento de sistemas de proteção social decorre de uma ação pública destinada a proteger a sociedade dos efeitos dos riscos clássicos que produzem dependência e insegurança: doença, velhice, incapacidade, desemprego e exclusão. Também foi reconhecido o papel dos sistemas de proteção social no desenvolvimento econômico, também um fator de estabilidade para países com sistemas melhorados 1 .

No Brasil, o BPC é um direito constitucional estabelecido no artigo 203, que prevê “a garantia de um salário mensal mínimo de benefício para a pessoa com deficiência e para o idoso que possa comprovar sua própria incapacidade de garantir sua própria sobrevivência ou ter esse direito. necessidades atendidas por sua própria família ”. É um benefício destinado a um segmento em situação de dependência e insegurança social.

No atual desenho institucional, o BPC integra a Proteção Social Básica do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), coordenada pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e voltada para a população em situação de vulnerabilidade social, entendida como decorrente da pobreza, privação. e / ou relacionamentos afetivos fracos 2 .

A elegibilidade para o BPC implica a avaliação de acordo com critérios de renda e características definidoras das populações-alvo: idade avançada ou incapacidade, que foram consideradas bastante restritivas em seus pontos de corte e revisadas ao longo dos anos nos regulamentos de benefícios, após mudanças nas políticas e regulamentos direcionado a esse público-alvo 3 . No entanto, essas mudanças referem-se apenas à idade e à caracterização da incapacidade, uma vez que o limite de renda permanece o mesmo desde o estabelecimento do benefício – renda familiar per capita mensal menor que ¼ do salário mínimo.

A idade mínima exigida para os idosos, inicialmente fixada em 70 anos, passou para 67 em 1998 e 65 em 2004. A caracterização da deficiência é muito mais complexa e controversa, principalmente à luz dos avanços na conceituação e garantia dos direitos sociais das pessoas. com deficiências.

Com relação ao desenho, a proposta de um novo paradigma para lidar com a deficiência foi realizada em nível internacional, inicialmente com a divulgação pela OMS da Classificação Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Saúde (CIF) 4 , publicada no Brasil em 2003 e incorporada em a promulgação da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, em 2006, em Nova York, aprovada e promulgada no Brasil com o status de Emenda Constitucional 5, com o Decreto Legislativo 186/2008 e o Decreto 6.949 / 2009 6 .

No contexto do BPC, a influência internacional se materializou na revisão do modelo de avaliação da incapacidade para acessar o benefício 7 . Até 1997, o subsídio baseava-se na avaliação e relatório emitido por um serviço do SUS ou INSS, tripulado por uma equipe multiprofissional. Em agosto de 1997, a avaliação passou a ser de responsabilidade exclusiva do INSS Medical Expertise. O acesso ao benefício exigido atendeu aos critérios de renda familiar per capita e caracterização da deficiência, entendida como incapacidade de trabalhar e viver de forma independente. Os critérios para concessão e revisão do BPC permaneceram efetivamente norteados pela concepção biomédica até 2009 3 , 8 , 9 .

O novo paradigma foi estabelecido pelo Decreto nº 6.214 / 2007, estabelecendo novos critérios de elegibilidade. A Portaria Conjunta MDS / INSS N ° 1/2009 10 estabelece as ferramentas e os critérios para a avaliação biopsicossocial da incapacidade de acessar PCB, baseada no modelo biopsicossocial da CIF e em conformidade com a Convenção da ONU. Em seguida, a avaliação foi realizada por assistentes sociais e médicos especialistas do INSS. A segunda versão dos instrumentos de avaliação da deficiência foi implementada em 2011 11 e a terceira versão em 2015 12 .

Há uma mudança profunda no conceito de deficiência representado pelo modelo biopsicossocial proposto pela CIF e pela Convenção da ONU e sua incorporação no modelo de elegibilidade de benefícios foi um avanço sem precedentes na história da proteção social e das políticas públicas voltadas para pessoas com deficiência em situação de vulnerabilidade social no país.

Porém, discriminação, invisibilidade e desigualdade ainda persistem 6 , 13 . Tomemos, por exemplo, diferenças na situação de pobreza e exclusão social que marcam pessoas com algum tipo de deficiência identificada no censo de 2010 14 em relação à população em geral. Entre os maiores de 15 anos, 61% não possuíam escolaridade ou ensino fundamental completo. Quanto mais graves forem as deficiências, mais importante será a exclusão. Entre as pessoas com deficiência total ou grave acima de 10 anos de ocupação, 14% não tinham renda e 42% ganhavam até um salário mínimo, enquanto para as pessoas com deficiência, esses números eram 6% e 31%, respectivamente.

A situação de pobreza e exclusão evidenciada por dados nacionais ressalta a importância de benefícios sociais não contributivos, como o BPC, associados às políticas de inclusão social. Apesar da relevância do benefício como componente de proteção básica brasileiro, os critérios de elegibilidade têm sido repetidamente questionados, uma vez que a adoção de um limite de renda tão restrito dificulta o acesso de uma parcela significativa da população em situação de pobreza 3 .

O crescente fenômeno da judicialização da concessão de benefícios 3 , 15 – 17 evidenciou a necessidade de revisar os critérios para a caracterização da dependência e vulnerabilidade, principalmente considerando os impactos do envelhecimento e da incapacidade no orçamento familiar. Esses gastos, denominados “gastos catastróficos” na literatura, aumentam ou aprofundam o risco de pobreza para todo o grupo familiar 3 . Em 2015, 30% dos benefícios foram concedidos em juízo, de acordo com dados reportados pelo National Welfare Office (MDS) 18 .

De fato, dois movimentos foram decisivos para os níveis de acesso ao BPC desde o seu início: a tendência da regulação dos critérios de idade e incapacidade e a ação do judiciário, identificando lacunas protetoras na fraca garantia de acesso ao BPC para idosos e pessoas com deficiência 3 .

Considerando a adoção do modelo de elegibilidade biopsicossocial a partir de 2009, os resultados deste artigo discutidos à luz da literatura produzida sobre o tema são apresentados em três seções. No primeiro, é examinado o modelo de avaliação de pessoas com deficiência para o acesso ao BPC; no segundo, buscamos identificar possíveis mudanças no ritmo de concessão de novos benefícios, avaliando a tendência entre 1998 e 2014; e, na parte final, é descrito o perfil das pessoas com deficiência que solicitam BPC na validade do novo modelo de avaliação.

Métodos
Este é um estudo observacional, descritivo, com base em dados secundários. Considerando que a avaliação pela concessão do BPC passou a ser de responsabilidade exclusiva do INSS em agosto de 1997, o comportamento dos benefícios foi determinado no período de 1998 a 2014, com base na análise do coeficiente de benefícios concedidos às pessoas com deficiência (PwD ) na população de 0 a 64 anos (por 10.000 habitantes), correspondente à entrada de novos benefícios no sistema de seguridade social ( http://www1.previdencia.gov.br/aeps2006/15_01_01_02_01.asp ).

No numerador do coeficiente, foi utilizado o número de benefícios concedidos às pessoas com deficiência fornecidos pelo DATAPREV no Banco de Dados Históricos da Seguridade Social, conhecido como “Apoio às Pessoas com Deficiência” 19 . A população de zero a 64 anos, estimada pela Fundação IBGE ( http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/deftohtm.exe?ibge/cnv/poptbr.def ) foi considerada como denominador. Utilizando a mesma fórmula e excluindo do numerador os benefícios concedidos judicialmente 20, também foi calculado o coeficiente de subvenções não judiciais para o período de 2004 a 2014. A população acima de 65 anos foi desconsiderada, pois era elegível ao BPC para idosos, e o número de bolsas para pessoas com deficiência nessa faixa etária era inexistente ou residual.

Inicialmente, foi realizada uma análise descritiva do comportamento dos coeficientes de subvenção durante o período do estudo. A análise de tendências foi realizada por meio do programa de acesso gratuito do programa Join Cancer Regression do National Cancer Institute 21 , versão 4.4.0.0, de 4 de janeiro de 2017.

A análise do ponto de junção foi desenvolvida de acordo com o método de regressão linear segmentada, com pontos de inflexão estimados, a fim de determinar se essas e as tendências estimadas são estatisticamente significativas. A análise do ponto de junção identifica o momento das mudanças de tendência (pontos de inflexão) e calcula a Mudança percentual anual (APC) em cada segmento de tendência, com um intervalo de confiança de 95% (IC). Os valores da APC podem variar de menos a mais infinito (números negativos refletindo uma tendência decrescente e positiva, uma tendência crescente), com zero sendo equivalente à falta de tendência.

O perfil de diferimento foi analisado durante a validade do novo modelo de avaliação da pessoa com deficiência para 2010 e 2014, inteiramente sob a validade de uma única versão da ferramenta de avaliação, considerando a proporção de diferimentos por idade, componentes da CIF e sexo , sendo este último analisado apenas para 2014 devido à grande proporção de registros ignorados em 2010.

Os componentes da CIF – barreiras aos fatores ambientais, alteração das funções corporais e atividades e participação limitadas e restritas – foram considerados de acordo com os resultados da avaliação social e médica, expressos por meio de qualificadores que variam de nenhum a total, conforme a medida proposta pela classificação.

O índice de diferimento foi calculado dividindo o número de benefícios concedidos pelo número de benefícios negados e multiplicando o resultado por 100.

As informações sobre o perfil de diferimento foram obtidas de forma estruturada no projeto de pesquisa “Políticas Públicas Aprimoradas para Pessoas com Funcionalidade Reduzida – Pessoas com Deficiência e Idosos”, com base nos dados fornecidos pelo MDS. Nesse caso, apenas os benefícios com avaliação médica e social completa foram incluídos na análise. Algumas diferenças são observadas no número de registros de benefícios concedidos (no Banco de Dados Histórico da Seguridade Social) e diferidos (com base estruturada pelo referido projeto de pesquisa). Eles provavelmente se devem a diferenças na atualização dos bancos de dados existentes nas duas fontes. De 2010 a 2014, a menor diferença (0,8%) foi observada em 2010 e a maior (4,9%) em 2012.

Um comitê de ética em pesquisa do Brasil aprovou o estudo.

O modelo de avaliação biopsicossocial da incapacidade para acesso ao BPC
Nos termos de seu regulamento, o BPC foi implementado pela Lei Orgânica do Bem-Estar Social (LOAS), Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, com alterações significativas feitas pelas Leis nº 12.435, de 6 de julho de 2011 e nº 12.470, de 31 de agosto de 2011. O Regulamento foi promulgado pelo Decreto nº 6.214 / 2007 e alterações posteriores, sendo o mais recente o Decreto nº 8.805, de julho de 2016.

O modelo de avaliação biopsicossocial para elegibilidade ao BPC entrou em vigor em agosto de 2009, como resultado do trabalho de um grupo multiprofissional e multissetorial, estabelecido para alinhar os critérios de elegibilidade adotados na época com o conceito de deficiência proposto pelo marco internacional – trabalha 22 . Foi desenvolvido com base na CIF e em conformidade com a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência.

O modelo biopsicossocial apresentado pela CIF / OMS transcende as mudanças corporais, com foco na interação entre os diversos âmbitos da saúde (biológica, individual e social) 4 , 23 . Diferentes graus de funcionalidade e incapacidade decorrem da interação entre uma condição de saúde (doença, trauma e lesão) e fatores de contexto (fatores ambientais e pessoais). A incapacidade e a funcionalidade total são dois extremos de um continuum, no qual os indivíduos são posicionados dinamicamente – que mudam devido à idade ou a eventos específicos que ocorrem ao longo da vida, produzindo situações permanentes ou temporárias, de acordo com o resultado concreto da interação entre seus indivíduos físicos. e condições psicológicas e seu ambiente circundante.

De acordo com a perspectiva biopsicossocial, a deficiência nasce de contextos sociais específicos e é definida pelas barreiras enfrentadas pelos indivíduos na realização de tarefas diárias básicas ou mais complexas, necessárias para uma vida independente. É importante enfatizar que esta é uma abordagem aplicável a uma ampla gama de situações e condições agudas e crônicas de saúde, em interação com o ambiente, não restrita a perdas estruturais ou funções tradicionalmente consideradas como deficiências.

A Convenção da ONU, resultado da participação de governos, instituições civis e pessoas com deficiência em todo o mundo, reconhece que a deficiência é um conceito em evolução e conceitua “pessoas com deficiência”, formalizando o termo. Na versão em português do Brasil, as pessoas com deficiência incluem aquelas com “deficiências sensoriais físicas, mentais, intelectuais ou sensoriais de longo prazo, que em interação com as várias barreiras impedem sua participação plena e efetiva na sociedade, em condições iguais às de outras pessoas” 24 .

No Brasil, o conceito estabelecido pela Convenção é explicitamente adotado no marco regulatório do BPC e, desde 2009, o modelo de avaliação de elegibilidade de benefícios inclui duas etapas: 1) avaliação da renda familiar declarada, a partir do registro, por técnico ou analista de previdência social, em um sistema de registro específico; 2) avaliação da incapacidade realizada pelo assistente social e médico especialista.

A avaliação da incapacidade é baseada na Ferramenta Médico-Especialista e em Avaliação de Incapacidade Social para Acesso ao BPC, organizada em componentes, domínios e unidades de classificação selecionadas na CIF, em duas modalidades: para menores de 16 anos e para maiores de 16 anos. Médicos especialistas avaliam 18 domínios, relacionados a alterações nas funções corporais e limitações e restrições relacionadas a aspectos médicos. Os assistentes sociais avaliam nove domínios relacionados às barreiras e limitações ambientais e restrições relacionadas ao contexto social.

O resultado da avaliação produz um qualificador final para cada um dos três componentes da ferramenta, quantificando a intensidade das barreiras ambientais, as limitações e restrições às atividades e participação e alterações nas funções / estruturas corporais, em cinco níveis: nenhum, leve, moderado, grave ou total.

O resultado da avaliação e a indicação resultante do diferimento se baseiam na combinação dos qualificadores finais dos três componentes. Os fatores ambientais, desde que se qualifiquem como barreiras severas ou totais, são decisivos para conceder apenas em uma situação, quando as Funções e Atividades Corporais e a Participação são limítrofes, ou seja, qualificadas como moderadas.

As restantes combinações, com os respectivos resultados de diferimento, são sistematizadas em Quadro 1 .

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Quadro 1
Matriz de combinações entre os resultados da avaliação social e médico-especialista da pessoa com deficiência, segundo modelo biopsicossocial de avaliação para o BPC.
Considerando o exposto, vale ressaltar dois aspectos referentes ao atual modelo de avaliação de incapacidade para acesso ao BPC: 1) somente candidatos com alterações corporais e limitações e restrições de longo prazo moderadas ou graves são elegíveis para benefício; 2) apesar da introdução da avaliação social no modelo, o resultado da avaliação médico-especialista tem maior peso no resultado final.

As controvérsias do modelo apontam para a preponderância da avaliação médica e a restrição de doações devido a impedimentos a longo prazo. Silva e Diniz 9 chamam a atenção para a redação atual do LOAS que excluía a exigência de falta de capacidade de vida independente e trabalho existente na redação original do dispositivo, alinhando-o com a linguagem contemporânea da Convenção, mas revertendo o significado positivo mudança, qualificando o impedimento de longo prazo com a exigência de produzir efeitos por dois anos. Eles argumentam, com razão, que o texto da Convenção e, portanto, da Constituição Federal não reduz os direitos fundamentais à duração dos impedimentos corporais.

De fato, indivíduos socialmente vulneráveis ​​que, devido a uma mudança temporária no seu estado de saúde, não podem atender às suas necessidades básicas 25 , podem ser qualificados com deficiências temporárias, deve-se notar, na concepção ampliada da CIF. Uma vez que não são cobertos pelo seguro social (contributivo), não são cobertos pelo BPC e permanecem sem proteção social.

O acesso expandido a esse segmento pode ser alcançado substituindo a fixação de dois anos por uma avaliação da duração do impedimento por médicos especialistas e assistentes sociais, com base nas necessidades individuais dos candidatos, com previsão de reavaliação de acordo com o prazo estipulado em cada caso ou cessação automática do benefício em situações com termos previsíveis.

Vale ressaltar que, conforme destacado pelo Relatório Mundial sobre Deficiência, além dos benefícios temporários de assistência social, maior flexibilidade nos pagamentos e opções para manter os benefícios em espera enquanto as pessoas entram no mercado de trabalho pode ter efeitos positivos na empregabilidade das pessoas com deficiência por fazer com que, ao mesmo tempo, sintam-se encorajados a trabalhar e seguros porque sabem que ainda podem usar o benefício 26 se não tiverem sucesso.

O modelo biopsicossocial e a concessão de benefícios: a tendência de 1998-2014
O coeficiente de subvenção variou de 8,7 a 11,4 no período 1998-2010. De 2010 a 2014, o coeficiente diminuiu para 9,8 em 2014 após um pequeno aumento em 2013 (Tabela 1 )

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Tabela 1
Evolução do coeficiente total e extrajudicial (por 10.000 habitantes) do Programa de Assistência Social (BPC) no Brasil, de 1998 a 2014.
O novo modelo de avaliação da deficiência entrou em vigor no segundo semestre de 2009. O método do ponto de junção (figura 1) revelou uma tendência significativa de aumento do coeficiente de subvenção de 1998 a 2004, a uma taxa anual de 2,84%. Um modelo alternativo, que toma os anos de 2000 e 2010 como pontos de inflexão, revelou que, quando o modelo de avaliação de incapacidade médica estava sob responsabilidade exclusiva dos médicos especialistas do INSS, foi relatado um declínio anual não significativo de 14,67% no primeiros dois anos da série – que pode ter sido devido à eliminação da concessão com base em relatório emitido por um serviço do SUS – seguido por um aumento anual significativo de 5,26% até 2010. A tendência de aumento parece ter revertido no últimos quatro anos da série, após, portanto, a adoção do novo modelo, uma vez que o coeficiente apresentou um ligeiro declínio anual (não significativo) de 1,53% em relação ao pico máximo de 2010,

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Figura 1
Coeficiente de doações por 10.000 habitantes observado e esperado pelo método do ponto de junção e taxa de variação anual, por segmento de tempo. Brasil, 1998 a 2014.
Λ Indica variação percentual anual (APC) diferente de zero (α = 0,05).

Benefícios concedidos judicialmente (A Tabela 1 ) aumentou constantemente entre 2004 e 2014, quando a proporção de subvenções judiciais excedeu 24%. A tendência para a judicialização das políticas tem forte impacto nos níveis de doações, o que é evidente a partir do coeficiente de doações não judiciais, que mostraram tendências inversas, mas não significativas, antes e depois de 2010: aumento anual de 4,21% de 2004 para 2010 e queda anual de 3,58% de 2010 a 2014, uma diminuição relativamente maior do que a mostrada pelas doações gerais (Figura 2 ).

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Figura 2
Coeficiente de doações não judiciais por 10.000 habitantes observados e esperados pelo método do ponto de junção e taxa de variação anual, por segmento de tempo. Brasil, 1998 a 2014.
Λ Indica variação percentual anual (APC) diferente de zero (α = 0,05).

Os resultados indicam que a taxa de concessão de benefícios não aumentou com a incorporação dos critérios de elegibilidade social. Pelo contrário, a implementação do novo modelo foi seguida de estabilização e ligeiro declínio no coeficiente de beneficiários. No entanto, são necessários mais alguns anos de observação da série para confirmar se 2010 foi um ponto de virada significativo na concessão de benefícios ou não.

Não foram encontrados estudos sobre os efeitos do novo modelo de avaliação nos subsídios do BPC para pessoas com deficiência. No entanto, Santos 27 chama a atenção para o marco da adoção de uma perspectiva biopsicossocial na avaliação do BPC, uma das primeiras políticas a adotar na íntegra o conceito de pessoas com deficiência na Convenção de 2006.

Por outro lado, um dos objetivos do BPC é combater a pobreza no segmento atendido 28 – 30 e, há alguns anos, estudos apontam seus efeitos sobre a desigualdade. Soares et al. 30 avaliaram a PNAD de 2004 e concluíram que o benefício é alto o suficiente para remover um número significativo de famílias da pobreza. Vianna e Teixeira 29 , por outro lado, em um estudo sobre o papel dos benefícios não contributivos na luta contra a pobreza em 2005, argumentam que, embora o número de benefícios cresça anualmente, eles ainda ficam aquém do que parecia necessário para lidar com pobreza. O problema estaria, portanto, na cobertura alcançada pela política.

Embora os resultados deste estudo mostrem um crescimento anual do coeficiente de benefícios, eles ainda não autorizam uma revisão das observações do autor. Apesar do desenvolvimento do desenho do conceito de deficiência e dos critérios de elegibilidade, o BPC pode não ser capaz de alcançar uma cobertura suficiente da população-alvo. No entanto, a falta de dados da população sobre o número de pessoas com deficiência pertencentes a famílias com renda per capita menor que ¼ salário mínimo – a população-alvo do programa – impossibilita uma avaliação conclusiva. Não obstante, o impacto do BPC está longe de ser insignificante. Em 2015, 4,2 milhões de brasileiros receberam dos cofres públicos um salário mínimo mensal, representando um total de R $ 39,6 bilhões injetados no mercado 20, que contribuíram efetivamente para reduzir a desigualdade ao longo dos anos 28 , 29 , 31 .

As doações judiciais ampliadas corroboram a avaliação de que o BPC não cumpriu seu papel na proteção social básica, excluindo porções significativas da população em situação de pobreza dos direitos sociais básicos. Silveira et al. 3 argumentam que a judicialização progressiva impõe uma deliberação normativa sobre a flexibilização das condições de concessão dos benefícios, pois amplia ainda mais a lacuna de desigualdade no acesso aos direitos, uma vez que sua implementação depende do acesso dos candidatos à justiça e da compreensão individual de cada juiz. ou tribunal sobre as situações específicas dos requerentes.

Os autores apontam que a decisão proferida em 2013 pelo Supremo Tribunal Federal, em relação ao critério de renda insuficiente para medir a vulnerabilidade dos solicitantes do BPC, ainda aguarda decisão. Apesar de suscitar uma discussão sobre novos critérios entre os órgãos gestores de benefícios, com base em conceitos de dependência e autonomia e considerando uma gama mais ampla de vulnerabilidades socioeconômicas, a mais recente ferramenta legal – Decreto nº 8.805 / 2016 – não aceitou a regra de flexibilidade de acesso para requerentes com renda superior a ¼ do salário mínimo, o que mantém incerteza jurídica para esses casos.

O padrão de diferimento do BPC na validade do modelo de avaliação médico-social
O padrão geral de diferimentos (A Tabela 2 ) revela uma proporção maior entre os homens – a proporção de diferimentos é 1,5 vezes maior que entre as mulheres – e entre os mais jovens, principalmente os menores de 1 ano de idade.

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Tabela 2
Distribuição proporcional dos requisitos do Programa de Benefícios Continuados em Dinheiro (BPC), por faixa etária, status e razão de diferimento – Brasil, 2010 e 2014.
É importante destacar a mudança no padrão observado em crianças menores de 1 ano: a taxa de diferimento aumentou 1,5 vezes em 2014 em comparação a 2010. Embora a possibilidade desse aumento significativo se deva a modificações na segunda versão do formulário, que aumentaram Nas chances de adiamento, esses achados indicam a necessidade de mais estudos, principalmente considerando possíveis sequelas devido ao zika vírus 3 , antes que a alteração do padrão de microcefalia no Brasil fosse caracterizada pelo Ministério da Saúde, ocorrido a partir de 2015 32 .

A análise do perfil do solicitante do BPC, considerando os componentes da CIF, contribui para desvendar como a dinâmica social e cultural mais ampla, em relação aos aspectos individuais, define uma situação de vulnerabilidade no campo da saúde, em uma abordagem que busca superar os riscos. práticas ancoradas e capturar interferência entre os múltiplos domínios envolvidos no processo saúde-doença 33 . Além disso, revela dificuldades enfrentadas tanto por aqueles cujo benefício foi diferido quanto pelos que foram rejeitados, e é fundamental, no caso deste último, orientar políticas direcionadas a um segmento não coberto pelo BPC.

Os principais fatores definidores do diferimento são as atividades limitadas e restritas e a participação e alterações das funções corporais. Entre os diferidos, prevalecem classificações severas ou totais e, no caso de demissões, as limitações e restrições são de menor intensidade e as alterações corporais são leves ou moderadas. Noventa a cem por cento dos candidatos com deficiências graves ou totais tiveram seus benefícios concedidos. Em 2014, o índice de diferimento diminuiu para aqueles com limitações e restrições mais severas. Por outro lado, a razão de diferimento aumentou para indivíduos com maiores alterações nas funções corporais.

Uma grande proporção de pessoas avaliadas enfrenta barreiras ambientais significativas. Embora existam diferenças no perfil dos diferidos e rejeitados, este é o componente em que as discrepâncias são menores: se barreiras moderadas são levadas em consideração, quase todos os candidatos experimentaram barreiras ambientais moderadas ou severas nos dois anos da série – cerca de 99 % dos diferidos e 96 a 97% dos rejeitados.

De acordo com a CIF, os fatores ambientais são externos aos indivíduos e têm influência positiva ou negativa em outros componentes: no desempenho como membro da sociedade (Participação), na capacidade de executar ações ou tarefas (Atividades) ou na função ou estrutura corporal . As barreiras ambientais são caracterizadas por dificuldades no acesso a produtos e tecnologias, ambientes não abrigados, falta de redes e relacionamentos de suporte, barreiras de atitude e dificuldades no acesso a serviços e políticas. Quanto mais importantes as barreiras, maior a dependência e a vulnerabilidade, levadas ao limite pela pobreza.

A associação entre pobreza, incapacidade e exclusão social é reconhecida na literatura internacional 34 . No Brasil, a Pesquisa Nacional de Saúde, cujos dados foram coletados em 2013, fornece algumas pistas importantes sobre a vulnerabilidade à qual as pessoas com doenças ou deficiências crônicas estão sujeitas, na concepção tradicional do termo. A prevalência de limitações de maior intensidade nas atividades regulares é maior entre os mais pobres, idosos, menos escolarizados e mulheres 35 . Como Cavalcante e Goldson 36enfatizar, as pessoas com deficiência são as mais pobres e continuarão correndo o risco de piorar a pobreza e sujeitas a piores prejuízos, a menos que sejam objeto de políticas públicas de proteção e inclusão social. Assim, é fundamental mobilizar agências governamentais e não-governamentais, grupos ativistas e famílias habilitadas e organizadas e pessoas com deficiência.

Final considerations
A implementação do modelo biopsicossocial para avaliação da incapacidade foi um avanço do conceito biológico em vigor até 2009. Sua adoção não inflou o coeficiente de subvenção do BPC, como mostrou a análise de tendências. Por outro lado, do ponto de vista da proteção social, o ritmo reduzido de doações após sua adoção, mais exacerbado ao considerar apenas as doações não judiciais, evidencia, como argumentado, a necessidade de relaxar os critérios de avaliação de dependência e vulnerabilidade, especialmente aqueles direcionados àqueles que ganhar mais de ¼ do salário mínimo, sob pena da política de reforçar as desigualdades em vez de minimizá-las.

O perfil dos candidatos destacou a vulnerabilidade a que estão sujeitos, principalmente considerando a grande proporção dos que enfrentam as mais severas barreiras ambientais, ressaltando, conforme discutido, a necessidade de estabelecer políticas públicas voltadas para segmentos não atendidos pelo BPC.

Consistente com o desenho do modelo implementado em 2009, a maior razão de diferimento foi encontrada entre aqueles que experimentaram barreiras ambientais, limitações, restrições e alterações corporais graves ou completas. Todos aqueles que foram considerados com limitações e restrições e alterações corporais menores ou inexistentes tiveram seus benefícios negados.

A falta de dados da população no segmento alvo da política é uma restrição do estudo. Durante a validade do novo modelo, as mudanças no padrão de adiamento entre candidatos com limitações e restrições severas ou totais, com alterações corporais graves ou totais e entre aqueles com menos de um ano de idade, bem como a maior proporção de adiamento observada nos homens, são aspectos a serem analisados ​​em estudos específicos.

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Agradecimentos
Os dados sobre o perfil de diferimento foram produzidos no projeto Melhoria de Políticas Públicas para Pessoas com Funcionalidade Reduzida – Pessoas com Deficiência e Idosos (TED FIOCRUZ-MDS 02/2014 e Termo de Cooperação Técnico-Científica FIOCRUZ-FOG 50/2015). As opiniões, premissas e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente as opiniões do MDS.

Agradecemos a Nilson do Rosário Costa por sua cuidadosa revisão e sugestões para o texto.

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